随着数据开放程度的不断加深、电子政务建设进程的不断加快，特别是数字经济的飞速发展，以英国政府代表的政府机构不断推动本国数据治理体系的完善，善治的理念贯穿英国数据治理实践的始终。善治作为一种多元治理、和谐治理的一种社会形态，符合党的十八届三中全会提出的全面深化改革的总目标，是推进国家治理体系和治理能力现代化的重要手段。本文基于英国政府数据治理实践，分析英国政府数据治理体系的建设路径，以期为我国数据治理体系的建设提供参考。
01
政府数据治理规章制度建设的体系保障
（一）英国政府数据治理的法律支持：时空拓展，纵横延伸
法治是善治的基本要求，没有健全的法制，没有对法律的充分尊重，没有建立在法律之上的社会程序，就没有善治。法律作为善治的要素之一，不仅是体现国家职能和作用的必要手段和重要形式，而且法律的完善可为政策执行提供“标尺”。数据治理领域科学法律制度体系的形成，有利于提升政府数据治理效率和能力。《信息自由法》《通信法》《数据保护法》等法律法规的实行，使英国的政府数据治理政策执行有章可循、有法可依（参见表1）。
政府数据治理的法律框架随着时空的变化而不断调整。从时间维度来看，英国政府数据治理的法律框架不是一成不变的，而是不断调试以适应时代发展的需要。《数字经济法》的制定就是英国政府不断适应信息经济的发展，调整国内产业结构，提升数据价值的结果。从空间维度来看，英国数据治理法律体系覆盖范围逐渐扩展，法律适用机构不断增加。2000年颁布的《信息自由法》适用于除苏格兰以外的地区，其中“信息专员”的设立是一大进步，有利于维护公众的知情权，扩大政府信息资源开放范围。2002年苏格兰也通过了适宜本地实际情况的《信息自由法》，它不仅规定了用户获得苏格兰公共当局掌握的信息的法定权利，也对信息公开部门范围作了规定。2014年10月，《信息自由法》进行了修订，扩大了公共机构的覆盖范围。
英国数据治理法律体系的完善呈现“纵横延伸”的特点。从横向维度来看，英国数据治理法律体系涉及的领域逐步扩展，由知识产权领域、环境保护领域等专门法律体系逐渐拓展至政府信息利用领域、个人隐私保护、网络安全等领域法律体系的建设。《环境信息条例》保护公众合理获取环境信息的权利，并结合政府工作实际设置豁免权。2005年颁布的《公共部门信息再利用条例》，旨在有效提升政府信息资源利用的效率，明确了政府公共数据再利用的原则。《通用数据保护法规》（GDPR）的核心目标则是加强和协调个人的数据保护，并为组织简化监管环境、维护网络安全。从纵向维度来看，英国数据治理法律体系逐渐往纵深方向发展。以电信领域为例，英国是世界上最早实现电信自由化的国家之一，其电信市场经过20余年从完全垄断逐步走向开放。为顺应欧盟新的电信发展框架的要求及适应电信业技术变革、业务融合发展趋势的新需求，英国议会于2003年批准通过了新的《通信法》，并取代1984年《电信法》成为英国电信规制的根本性法律文件。2011年制定的《电子通信和无线电报条例》则对2003年《通信法》中的部分内容做了修正。
（二）英国政府数据治理的政策实施：五大领域，体系覆盖
政策制定是政府治理的重要环节，是推动政府善治的重要手段，决定着政府未来一段时间内的发展方向，亦会影响政府政策的执行效果。同时，政策支持也是数据治理体系的重要组成部分，有利于规范政府在数据治理领域的行为，推动多中心良性互动的数据治理体系的形成。通过Legislation.gov.uk 、gov.uk 等网站对英国数据治理政策进行检索，基于文献梳理和政策文本内容分析，可将英国政府数据治理体系分为数据开放利用、电子政务管理与服务、公众隐私保护、网络安全和数据安全、数据人才培养这五个方面。本文将基于善治理念，从善治的内涵角度出发，分析英国政府数据治理体系的政策支持。
图2：基于“善治”理念的英国政府数据治理政策结构
（1）透明度作为善治的基本要素之一，要求每一个公民都有权获得与自己的利益相关的政府政策的信息，包括立法活动、政策制定、法律条款、政策实施、行政预算、公共开支以及其他有关的政策信息。政府数据开放是提升政府工作透明度、推动政民互动和数据资源利用的重要手段。《信息权利小组报告》的颁布标志着英国数据开放的起步，数据开放利用政策的制定如《公共部门透明委员会：公共数据原则》《对公共部门信息的开放政府许可》等有利于打造阳光政府、提高政府工作透明度，可充分挖掘政府信息资源蕴含的商业价值和人文价值，并监督政府行为。
（2）有效亦是善治的核心要素之一，有两方面的基本意义，一是管理机构设置合理、管理程序科学、管理活动灵活，二是最大限度地降低管理成本。电子政务是政府管理方式的一大变革，电子政务的推行使政府机构由“科层制”逐渐向“扁平化”方向转变，进一步降低了政府管理和服务成本，提高了政府服务效率和服务质量。英国政府建立的“UKonline.gov.uk ”平台是英国电子政务开展的主要阵地，2010年ICT战略的实施旨在将政府框架迁移至gov.uk，为电子政务的实施打造一个统一的平台，推动英国电子政务管理体系的集成与优化，提高政府服务的效率，降低行政成本，简化政府工作流程，打破政府“信息孤岛”，促进政府信息资源整合。
（3）责任性意味着管理人员及管理机构由于其承担的职务而必须履行一定的职能和义务。我国信息化建设的快速发展和数字政府建设进程的加快必须建立在网络安全、信息安全的基础之上。随着信息技术的发展和经济全球化的延伸，网络安全和数据安全受到前所未有的严峻挑战，如何降低网络风险、保障网络安全亦是政府治理必须关注的问题。国家数字安全战略等政策的提出的“网络安全标准（HMG）、HMG安全政策框架（SPF）的建立，是保障本国数据安全、改善网络安全现状、发展数字经济的有力保障。
（4）注重公众隐私保护是政府信息公开的一把标尺，保护公众隐私是政府义不容辞的责任。英国公众隐私保护政策主要从用户信息收集、用户信息处理、用户信息权利保障三个方面展开。例如，政府数字服务部门制定了身份保证原则，对如何加强公众个人数据保密、避免欺诈等问题提出指导，并且保证个人用户能够控制在何时披露自己的身份信息。《数据保护法》［将隐私作为数据治理政策体系的重要组成部分，确保公民的隐私权、知情权受到保护。
（5）影响国家治理能力除了制度因素外，还有一个极其重要的因素，即治理主体的素质，既包括政府人员的素质，也包括普通公民的素质。英国数据人才培养政策主要涉及培养公众参与数字经济所需的技能，帮助企业利用数字创新发展生产，与第三方组织合作培训数字人才，大力支持科研工作开展等四个方面。例如，《政府转型战略：政府数字服务的角色》提出，政府要侧重于提升公务员数字服务能力。政府还成立了数字包容委员会，加强与社会组织的合作并提出倡议，帮助更多公民自信地利用互联网。
02
政府数据治理组织要素的建设体系
就治理主体而言，善治是善者治理。“善治”的本质是国家权力向社会的回归，表示国家与社会、或者说政府与公民之间的良好合作。无论是政府机构还是非政府组织，或是私人企业、公众都有权利参与数据治理，数据治理不是政府的“一言堂”，政府应在数据治理中发挥主导作用。政府主导、社会组织协调、公众积极参与的多元协同的数据治理体系可有效整合数字资源、满足公众需求，有利于实现数据治理“1＋1＞2”的社会效应。
（一）政府主导：政府机构内部打破壁垒、协同合作
信息技术的发展对政府治理理念和治理方式提出了挑战，促使政府进行必要的变革，要求打破政府机构间的“孤岛”状态，加强政府机构内部的协同合作，即通过新的组织文化、价值理论、信息管理、联合团队等途径实现“联合”。政府机构的“联合”需要横向拓展和纵向延伸。从政府机构的横向拓展而言，建立合作伙伴关系和创立联合单位是推倒政府机构内部的“柏林墙”、促进深度合作的主要途径。其一，政府机构内部建立合作伙伴关系需要组织合作的深层次嵌入，才能对公众需求和环境变化作出及时响应。为了发掘政府内部数据科学的潜力，支持技能和工具的开发，以推动新技术在政府内部更大范围的采用，政府数字服务部门、国家统计局和政府科学办公室建立了政府数据科学合作伙伴关系。该伙伴关系于2017年4月主办了第一届政府数据科学会议，会议汇集了来自各国政府的250多名数据科学家、分析师和决策者等互相学习。此外，政府数据科学合作伙伴关系还设立了数据科学加速器项目（DataScienceAccelerator），为公务人员提供发展数据科学技能的机会；通过制定和传播数据科学标准、指南和框架，支持数据科学家规范化开展工作。其二，创立联合单位是英国政府实现机构内部共享合作、流程再造的组织形式创新。在工业战略白皮书中，英国政府已认识到人工智能和大数据对政府改革和政务服务带来的挑战。2019年，数字、文化、媒体和体育部与商业、能源和工业战略司合作，成立了联合单位———人工智能办公室，该办公室主要职能是推动人工智能政策和大数据政策的制定和实施。2019年6月10日，政府数字服务部门和人工智能办公室发布了《公共部门使用人工智能指南》，为公共部门建立和使用人工智能提供指导。从政府机构的纵向延伸而言，中央政府和地方政府必须建立良性的互动与合作。为了提升公务人员的数字技能，政府数字服务部门成立了政府数字服务学院（GovernmentDigitalServiceAcademy ）。该学院还和苏格兰政府建立了合作伙伴关系，为苏格兰地区的公务人员提供课程培训。
（二）多元协同：社会组织与公众积极参与、共建共享
善治的过程就是一个实现政府、市场与公民社会的良性互动与合作的过程。在治理的过程中，政府一方面是治理的主要行为体，但同时治理的发展方向又体现为多中心化趋势。社会组织是国家治理体系的有机组成部分，公众参与是数据治理的重要基石，社会组织和公众参与数据治理有利于构建协同共治的社会环境。“新公共管理运动”的推行使得英国政府在公共服务方面积极寻求与社会组织的合作共赢。在数据治理过程中，英国政府不断深化政企、政社合作的经验，主要体现在以下几个方面：首先，明确社会组织参与数据治理的责任和义务。例如，开放数据研究所主要关注数据在商业领域的运用，减少数据在政府决策中产生的不利影响，其与英国政府合作的主要目的是通过利用和挖掘开放数据的商业潜力，为英国公共部门、学术机构等方面的创新发展提供“孵化环境”，同时为国家数字经济的可持续发展提供进一步的帮助。其次，完善社会组织参与数据治理的制度和规范。以数据开放为例，2010年，英国政府发布《政府许可框架》（TheUKGovernmentLicensingFramework），该框架提出三种许可方式，即开放政府许可协议（OpenGovernmentLicense）、非商业性使用政府许可协议（NonCommercialGovernmentLicense）、收费许可协议（ChargedLicense）。许可协议的制定旨在规范和保证政府开放数据安全可靠，社会组织参与数据开放、数据利用有据可依。再次，为社会组织参与数据治理提供技术和资金支持。英国互联网安全委员会由数字、文化、媒体和体育部（DCMS）的一个小型秘书处团队提供技术支持，并且与DCMS、内阁合作，帮助数字产品创新，改进数据开放平台设计，以期创建一个对用户更安全的在线环境。最后，政府越来越多地使用数据来制定政策，提供公共服务，为公众参与数据治理创造新的空间，同时，英国公众也可通过行使问责权、参与权等方式参与数据治理。
表：英国政府机构数据治理一览表
三、政府数据治理的技术治理逻辑
03
政府数据治理的技术治理
政府数据治理的技术治理逻辑的实质是坚持政府数据技术治理理念和政府技术治理实践的统一，不断推动政府数据治理逐步走向规范化、专业化、技术化，其核心是坚持“技术赋能、用户导向”的理念，鼓励政府应用多样性的技术手段，开发多类别的技术工具来实现政府数据治理，如数据平台的建设、数据标准的完善、数据开发工具的提供等。
（一）理念：技术赋能，用户导向
技术的发展和数据密集型范式的形成，促使政府机构由管理型政府向治理型政府的理念转变，为政府实现善治创造了可能性。英国政府在数据化浪潮中形成了独特的技术治理逻辑，以服务于数字公共服务改革，技术赋能理念、技术关联理念、技术监管理念和用户导向理念贯穿于英国政府数字治理改革的始终。第一，技术赋能理念。如果把数据比喻为组织的血液，技术就是支持数据在组织内流动的管道。信息技术的飞速发展和普及性传播，让政府服务、公民需求和社会发展之间实现无缝对接成为可能。2015—2018年间，英国政府制定的《英国数字战略》都强调了政府部门应注重对新技术的运用，以及技术对于政务服务的重要性。第二，技术关联理念。技术之间具有相互影响、相互补充的关联性，技术的创新和关联会从整体上促进政府服务能力和创新能力的提升。2017年，政府数字服务部门对英国政府的技术创新进行了全面审查，发布了《政府调查中的技术创新》报告。该报告对英国技术创新生态系统评估后发现，政府内部许多新兴技术的实验都是孤立进行的，并且政府内部之间没有分享彼此的经验。此外，该报告还统计了中央和地方政府正在探索的主要新兴技术和概念，如人工智能、深度学习、分布式分类账技术（DLT）等，这些技术共同内化于政府数据治理。第三，技术监管理念。“数字市场”是英国政府建立的政府服务采购和企业提供服务的在线平台，为保障“数字市场”的安全，政府建立了云计算服务框架，并且提供云服务软件、完善云托管细则，利用云服务改善政府提供公共服务的质量，加强政企之间的联合。此外，政府和NCSC合作开发了一套新的网络安全标准—HMG，建立了安全政策框架（SPF）来应对网络威胁或漏洞，并采用新的主动网络防御措施。NCSC也将建立一个监管机构论坛，召集对网络安全感兴趣的有影响力的监管机构，积极分享安全管理的经验。第四，用户导向理念。政府活动已由最早的公共产品或服务的生产导向进入公共产品或服务的顾客导向。及时了解顾客的需求并设法满足，常常给政府带来创新与发展的机会。例如，英国政府网站提供主题检索、部门检索、高级检索等多种检索方式，方便用户快速查找信息。政府机构内部的“顾客”也是“上帝”，可为政府发展提供强大的内在动力。例如，《数字、数据和技术专业能力框架》确定了公务人员需要提升的技能，以帮助其职业发展。
（二）措施：平台建设，数据互通
平台建设是政府治理数字化、治理精细化、治理智慧化的基石，数据互联互通是打破“数字孤岛”的重要方式。英国政府数据技术治理主要从以下四个方面着手开展：其一，数据平台的搭建。英国政府于2010年建设了数据开放平台“data．gov.uk”，2018年3月，在政府数字服务部门的支持下，对该平台进行了升级。改造后的平台不仅允许政府部门、社会组织上传数据集，也允许普通公众上传数据集，有助于实现数据来源的多样化，提高用户参与数据开放的积极性，同时允许用户下载使用开放数据以挖掘数据、实现数据价值。其二，数据标准化工具的完善。英国政府开放数据平台一直致力于规范化用户上传的数据和数据集，例如，该平台规定了用户必须遵循ISO19139标准用于非空间数据的上传，而GEMINI2.3标准则专门用于空间数据（包括INSPIRE数据集）的上传。为方便用户下载和使用数据，英国数据开放平台提供多种数据下载格式包括CSV、XLSM、XML、WMS等可机读格式，并且提供API接口导出数据以供用户开发利用。其三，数据开发工具的提供。GitHub是一个以开源为理念、为私有软件项目提供托管服务的平台。英国政府开放数据平台与GitHub合作提供Python等开源工具，鼓励用户进行数据资源的挖掘和利用。其四，数据开放共享的推进。《数字经济法案》为政府机构提供了信息共享的新许可权，提倡建立数据共享协议以打破政府机构间的“数字烟囱”现象。同时，要求进一步推进政府机构数据开放的进程，扩大政府数据开放的范围，以推动政府数字化转型。
04
对我国政府数据治理体系建设启示
中共十八届四中全会通过的“中共中央关于全面推进依法治国的决定”提出了“良法是善治之前提”。党的十九大报告再次重申“推进科学立法、民主立法、依法立法，以良法促进发展、保障善治。”这意味着，中国最高领导层正式将善治当作了中国政治发展的理想目标。政府治理作为国家治理体系的组成部分，是实现国家治理体系现代化的重要动力。数据浪潮来袭，数据治理是推动政府决策科学化、服务智能化的手段之一，亦是推动政府走向善治的途径。英国形成的以规章制度为保障、以组织要素为主体、以技术治理为途径构成的数据治理体系框架，在一定程度上适应我国的民主政治体制，也适应我国数据治理处于初级阶段的现实。我国数据治理不能急于求成，必须先从法律和政策上着手，完善数据治理的组织建设，坚持技术治理逻辑等，为数据治理提供保障和支持。
（一）完善数据治理法律政策体系，推动政府数据治理现代化
美国学者VKundra在《21世纪的数字推动力：基于开放数据与网络效应的创新》一文中指出，“政府要提高透明度、开放性和公众参与度，必须要通过国家层面的政策法律来变革原来的政府结构”。公共政策是政府最重要的公共产品之一，公共政策的质量直接关系到公共治理的效力和效率。政府数据治理是一个长期持久的攻坚战，法规体系建设是政府数据治理的基本保障，为政府数据治理指明方向。以数据开放领域为例，虽然我国的政府数据开放共享政策始于1994年由国家测绘局发布的《国家测绘局行政法规、规章和我国重要地理信息数据发布办法》，但是政府数据开放共享工作直到2015年才进入我国顶层设计阶段。政策虽然发布较为密集，但大多属于规划性政策，针对性不强，可操作性弱，缺乏系统性，数据开放共享政策的内容分散在很多政策文本当中。因此，我国政府可借鉴英国数据治理经验，不断完善政府数据治理法律、政策等顶层设计，细化法律法规，保持弹性空间，建设从中央到地方协调一致的法律法规体系，并且在制定政策的过程中充分考虑社会组织和公众信息诉求，结合地方实际，规范和引导社会组织和公众行为，以实现政府数据价值利用的最大化。同时，总结地方治理改革创新经验，及时将优秀的地方治理创新举措上升为国家制度，进行推广。
（二）构建多元主体协同的数据治理体系，推动数据治理“政企”“政社”合作
数据治理体系的完善需要政府机构、社会组织和公众彼此“交谈”以实现善治。以政府为主导力量、社会组织协同、公众积极参与的多元主体协同合作的机制，有利于政府数据治理体系呈良性态势发展。推动政府数据治理并不意味着政府在数据治理中“一手包办”，而是要厘清政府在数据治理过程中发挥的职能和作用，倾听社会组织、公众的价值诉求，推动政府治理理念由封闭型向开放型和服务型转变。社会组织在数据治理过程中可以发挥资源整合、组织协调的作用，不断推动治理规范标准化，并且为政府数据治理提供技术支持。政企合作首先必须做好制度设计和政策安排，明确政企合作的方式、各方的权责、绩效评估等内容。例如，英国政府与开放数据研究所合作，政府为人才培养提供资金支持，开放数据研究所则建设平台并提供数据技能的相关知识供公众学习。此外，公众参与数据治理有利于构建政府数据治理的科学模型，是行使公民知情权、参与权的新途径，公众应行使监督权和问责制，推动政府数据治理进程。例如，2019年5月1日，上海市政府针对《上海市公共数据开放管理办法（草案）》公开征求意见，草案及情况介绍在“中国上海”门户网站、“上海市经济和信息化委员会”网站和“上海司法行政网”公布，公众可通过上述网站留言，或者以信件和电子邮件方式反馈意见和提出建议。
（三）实现技术治理理念与治理实践的统一，推动数据的开放利用
技术是推动数据治理的重要动力，技术要为公众服务才能实现其价值的最大化。数据开放引领了全球开放政府建设的风潮，既在战略高度构成了各国国家发展规划的一部分，又为社会发展提供了海量的数据资源。我国政府数据结构复杂、来源多样，因此我国数据开放利用不可能一蹴而就。就技术治理理念而言，政府部门不仅要意识到技术对政府结构和政府服务带来的巨大变革，而且要将技术应用到政府数据治理，利用大数据技术、人工智能技术等实现政府业务流程再造，利用技术监管推动政务服务水平提升，实现政务服务对接公众需求。就技术治理实践而言，首先，建设数据开放平台为数据开放利用提供平台和技术支持。贵州、上海等地区相继建立了数据开放平台，发布开放数据集，不断提高开放数据的范围和质量。其次，标准化是治理现代化的基石，数据开放统一标准的建立是数据开放利用的基础，也是营造安全有序的数据要素市场环境的国家战略需要。数据利用许可协议的完善有利于政府在明确数据权属的前提下，将部分数据使用权受让给社会公众，保证数据的合法利用。此外，政府部门也应注意保护公众和组织的隐私，例如，收集利用信息时要征得用户同意，不得以开放利用之名侵犯他人隐私。最后，网络安全是数据治理的最后一道防线，越过这道线，数据治理就像是缺乏防护林的沙漠，漏洞和威胁就会接踵而来。我国政府要致力于加强网络监管，建设良好的网络生态环境，鼓励社会组织和公众发挥监管职能，及时改进数据治理工作的不作为、少作为现象。
