“互联网+”时代政府的市场监管职能及其履行

　　由数字、物理和生物技术结合推动的第四次工业革命正以前所未有的速度、广度和深度全面袭来，它以互联网产业化、工业智能化、工业一体化为代表。其中，互联网消费和产业的快速发展，导致“创造性破坏”频繁发生，加剧了治理的复杂性，迫切需要我们不断创新治理机制，重构市场监管体系。

　　习近平总书记在第二届世界互联网大会上提出要构建一个“互联互通、共享共治”的网络治理体系。李克强总理在2015年政府工作报告中提出了“互联网+”行动计划，旨在把互联网的创新成果与经济社会各领域深度融合，形成更广泛的以互联网为基础设施和创新要素的经济社会发展新形态。在“互联网+”的新经济社会形态下，市场监管这一政府基本职能的有效履行，不仅需要充分利用互联网为市场监管带来的机遇和便利，更需要推进市场经济体制的全面深化改革，解决当前市场经济体制中存在的诸多问题。

　　本文基于政府的市场监管职能与“互联网+”时代市场经济发展之间存在的张力，重新思考政府的市场监管职能及其履行问题。在完善市场经济体制的进程中，特别是在发生新技术革命的背景下，市场监管的范围划定、主体构成、权力配置、工具运用以及制度环境构建，都需要政府运用互联网思维，因时制宜地进行调整和创新。

   “互联网+”时代的兴起，使得许多领域发生了颠覆式的改变。以网络购物为例，电子商务乘着互联网的东风迅猛发展，缩短了时空的限制，通过线上线下结合的方式，使得消费者足不出户就可以买到心仪的商品，这不仅拓宽了产品的销售渠道，也改变了人们的消费习惯。

阿里巴巴数据显示，2016年天猫“双11”全球狂欢节总交易额超1207亿元，同比增长32.37%。 国家统计局数据显示，2016年全国网上零售额为51556亿元，同比增长26.2%。其中，实物商品网上零售额41944亿元，同比增长25.6%，占社会消费品零售总额的12.6%，比上年提高1.8个百分点。 “互联网+”时代平台化、信息化、共享化的特征，较好地实现了供给者和需求者的双向互动，极大地降低了信息传递的成本，促进了分享经济的发展，使资源能够得到更加合理的配置和利用，提高了生产效率。

   “互联网+”时代创造的巨大机遇还体现在政务服务方面。2016年9月，《国务院关于加快推进“互联网+政务服务”工作的指导意见》(国发〔2016〕55号)对政府网上服务的流程、模式、信息公开等各方面都作了规定。借助“互联网+政务服务”模式，能够实现公众需求和政府职能供给的有效匹配。

对公众而言，公共服务的网络化建设为他们提供了便捷的诉求表达渠道，使其更好地享受公共服务。对政府而言，“互联网+”时代的到来不仅促进了公共服务硬件设施的升级，加强了食品安全、商品质量等方面的市场监管信息收集。更为重要的是，互联网思维的普及，对政府职能的履行具有指导意义。面对诸多“创造性破坏”的产生，政府需要运用互联网思维，实现从“管控”到“监管”的重大转型。

　　诚如狄更斯所言，“这是最好的时代，这是最坏的时代”。“互联网+”带来的“宝物”是令人欣喜的，相应地，“陷阱”和“猛兽”也无处不在。仍以网购为例，消费方式发生了变化，商品质量问题却突出出来。

   2016年上半年，网络购物投诉占全部电子商务领域投诉的52.75%，质量问题、售后服务、退款问题、网络诈骗、虚假发货等方面成为消费者投诉的主要问题。 网络送餐行业面临着同样的困境。“饿了么”、“美团外卖”、“百度外卖”等网络送餐平台在短期内呈爆炸式增长，为了抢占用户扩大市场占有率，外卖平台对入驻商家的资质审查不够严格，无证经营的情况数见不鲜。平台的虚拟空间性，也使得黑外卖的犯错成本降低，不良商家为获暴利不惜铤而走险。除了食品生产环节的安全隐患，配送过程中餐具的达标情况、食物的保鲜情况，同样严重影响食品安全。

　　实际上，“互联网+”时代所产生的上述问题并非“一日之寒”，传统市场也存在着相似的问题，因为市场经济在信息不对称的环境下运行。为了弥补这种不确定性可能带来的风险——如逆向选择和道德风险，通常通过政府履行市场监管职能来降低信息不对称。政府干预的效果，在很大程度上取决于监管政策是减轻还是加重市场信息不对称。政府虽然可以借助专业化、机构化、制度化等优势将监管成本从市场交易转移到政府组织内部，但它也面临着来自企业和消费者的双重信息不对称，这使得它在收集和处理信息方面的成本相当昂贵，并且这些成本往往由企业和消费者承担，最终都转嫁到了消费者身上。

政府也并非如经济学假设中那般客观理性、精明能干，监管失灵的情况屡见不鲜。当前，我国政府的市场监管职能尚不完善，监管权力配置不够清晰，存在着横向监管部门间多头、分段监管，以及纵向各级政府间职权范围和权力关系模糊等问题。受指令型经济思维影响，政府对行政性监管手段的过多使用和监管执行过程中的越位、缺位、错位，又导致监管效果不尽如人意。

这些困难在“互联网+”时代新兴技术的发酵下，生发出更多的挑战。得益于信息技术的迅猛发展，信息获取、传递、记录和处理的成本不断降低，信息数量呈爆炸式增长，信息传播速度大幅提升。在这一过程中，市场主体依托技术获得了更强的信息收集和加工能力，提升了企业和消费者的供需匹配度，有效降低了市场交易成本。

另一方面，互联网平台等新兴交易主体尽管发挥了其作为多边市场在开展实时交易、节约交易成本等方面的显著优势，但它们却并没有弱化或消解信息不对称。过度复杂和信息过载导致的产品突出特征的掩藏本身就是一种市场失灵，影响了消费者搜寻和识别信息的能力。这就导致在缺乏良好竞价机制的情况下，信息越多反而会使企业利用信息对消费者做出“钓愚”行为。由此可见，我们身处信息爆炸的时代，并非单纯的美事一桩。

新业态的成长，放大了监管漏洞，加剧了监管问题的复杂性。随着互联网经济诸多新模式的发展，市场主体呈现多元化、快速化的增长，传统专业市场的优势和竞争力日趋减弱，监管客体早已超越传统的线下实体企业范围。日渐壮大的是线上和线下交易结合的商业模式，其中包含了众多虚拟经济体，超越了时间和空间的限制。若单纯依靠资质准入、行政性检查等传统的政府市场监管力量，将无法适应市场环境变化的需要，难以确保市场秩序的维护。

可以看到，当前我国政府的市场监管正面临着双重考验，既有来自我国市场经济体制本身不成熟带来的陈年旧疾，也有由新技术革命产生的全新挑战。为了适应更加复杂的市场环境，实现市场经济体制的全面深化改革，亟需重新认识政府的市场监管职能及其履行方式。

(一)市场监管的发展历程

监管(regulation)，又称为规制、管制或规管，其定义众多，代表性的有美国学者丹尼尔·F·史普博阐释的“行政机构制定并执行的直接干预市场或间接改变企业和消费者供需决策的一般规则或特殊行为”，以及日本学者植草益概括的“私人或社会公共机构依据一定的规则对构成特定社会的个人和构成特定经济的经济主体的活动进行限制的行为”。

根据监管内容的不同，监管常被分为经济性监管和社会性监管。前者主要指在自然垄断和存在严重信息不对称的领域，主要为防止资源配置低效率和确保使用者的公平利用，政府机关用法律权限，通过许可和认可等手段，对企业的进入和退出，产品和服务的价格、质量、投资、财务会计等有关行为进行监管，主要手段包括进入和退出市场监管、价格监管、投资监管、质量监管等。

后者则指以保护健康、安全、环境与社会内聚力等公共利益为目的的监管，主要手段包括禁止特定活动、限制特定活动、资格认证、基准设定与认证、行政性检查与鉴定。根据监管方式的不同，又可分为直接监管和间接监管，主要以政府是否直接干预市场主体经济行为进行区分，前者以命令控制性监管为典型，后者以基于市场的激励性监管为代表。

发达国家的市场监管建立在相对成熟的市场经济条件下，其主要目的在于弥补信息不对称、外部性、垄断等市场失灵问题。最典型的国家当属美国。现代意义的市场监管于19世纪末20世纪初在美国发端，此后又跟随市场环境的变化产生了一系列的演变。

古典自由主义时期的市场纠纷常常采取私法诉讼的方式解决，而政府监管手段则更加及时、方便，监管机构的专业化能够降低立法或司法成本。如1887年设立的州际商业委员会(ICC)就专门负责处理铁路运费方面的问题。

20世纪前半叶在世界经济危机的背景和国家干预主义思想的影响下，市场监管在美国兴旺发展，从地方层面到联邦层面，监管法律法规和监管机构都得到了大面积的扩展。这一时期的监管更多地集中在经济性监管领域，通过进入限制、价格管制等手段解决公用事业、交通、金融等领域的市场失灵问题，促进资源配置的效率和公平。旨在解决环境污染、安全生产事故、产品劣质等问题的社会性监管的壮大，则主要集中在20世纪70年代之后。

然而道路并非一片平坦，政府监管对公民自由的干扰是其备受争议的焦点，监管俘获理论则直指监管失灵的弊端，加之监管过多造成的政府成本压力，使得放松监管(deregulation)的口号在20世纪70年代“权利革命”之后愈加响亮。此后，经济性监管的确得到了放松，许多自然垄断产业领域通过立法、放松对价格和进入的限制，采取市场化的手段引入竞争或带来更多竞争以此减少监管。

以市场化为基础的激励性监管(incentive regulation)手段的出现，得益于新规制经济学理论的发展。和传统规制理论假设监管机构追求公共利益最大化、监管过程的信息完全对称不同，新规制经济学承认监管者与监管对象之间存在信息不对称，在委托-代理理论的框架下进行政府监管的最优激励机制设计，将监管俘获内生至分析框架中，从而探索最优监管执行的可能性，以使公共利益最大化的目标达成。激励性监管既包括通过竞争促进企业提高效率的方式，如特许投标，也包括通过报酬促进企业提高效率的方式，如价格上限。

放松监管在以英国为首的欧洲国家则表现为民营化的趋势。国有化作为国家干预市场的模式逐步瓦解，新的监管体系同时建立，欧洲各国也逐步从积极干预型国家向监管国家转型。当然，放松监管并不意味着直接解除外在控制，而是转向更少干预的理念和形式。正如桑斯坦所指出，问题并不在于政府干预，也不在于监管目标本身，而在于利益集团的游说、变动不居的环境以及监管机构的策略失误和执行不足。

与经济性监管放松相对的是，在医疗、药品、环保、金融服务等社会性监管领域，政府通过完善法规、调整监管机构、转变监管方式、监督监管成本等途径加强了监管(re-regulation)。政府行为的重点和焦点往往反应在监管的变化中，由于涉及民众的生命安全与健康，加上全球范围内的政府变革浪潮推动的对政府职能的讨论，社会性监管及其改革成为监管领域的重要内容。

(二)市场监管的新进展

欧美国家的监管体制改革一直没有停下脚步，监管与市场的关系一直反复变化，市场监管在收放间朝着“效率、效益、民主化和非强制性”的方向前行，旨在实现政府的“职能市场化、行为法制化、决策民主化和权力多中心化”。

随着全球化的推进、互联网经济的发展，全球经济的联系愈加紧密，各种新事物的生发，也推动着市场监管的进一步发展。电子政务等信息化服务方式也被运用在监管当中。在这一过程中，协同性监管(collaborative regulation)、回应性监管(responsive regulation)、自愿性监管(voluntary regulation)、智慧监管(smart regulation)等监管模式在理论和实践层面上纷纷出现，丰富了原本较为单一的命令控制型的监管方式，也开始强调其他主体在监管中的角色和作用。

2008年由美国次贷危机引发的全球性经济危机使世界各国都遭受了沉重打击，其影响力至今尚在。与全球经济一蹶不振相对应的，似乎是“新自由主义30多年来主张使市场摆脱干预的试验走到了尽头”。这也正是桑斯坦提出“助推”这一概念的理由，希望为政府与市场关系寻求一种新的平衡关系，即政府实行“自由主义的温和专制主义”，一方面保留民众自由选择的权力，另一方面监管者应当通过非强制的方式去影响民众的选择，促使其更好生活。

近年来西方国家面临的监管挑战，同样集中在技术创新和互联网经济席卷的领域。在大数据这一概念被炒得火热的同时，更多的研究将目光着眼于用户数据的隐私保护以及信息技术带来的跨界及跨国监管需求增加等议题上。而新兴的分享经济同样向政府监管发起了挑战。

以网约车服务为例，在承认其快捷便利的同时，网约车市场供需不稳、共谋、垄断以及运营安全等问题也备受质疑。据此，不同的监管探索纷纷展开，美国科罗拉多州于2014年6月针对手机软件召车立法，网约车服务被政府部门接受并认可;优步(Uber)在德国、西班牙等国却频遭禁运;英国和法国虽然在2014年禁止了优步(Uber)中的专车服务，却由于市场需求而未停止。

再比如网购安全问题，英国通过政府监管、行业自律和消费者权益保障意识三方面的加强来网络购物的环境安全，由政府成立、网络安全专家组成的“获得在线安全”组织，为消费者提供了安全咨询和消息反馈的渠道。针对网络送餐服务，澳大利亚法律对家庭作坊式的食品加工及外卖商提出了与其他普通商家相同的法律要求，违反者将被处以两千至两万澳元的罚款。

分享经济尽管带来了可观收益，但因其经常游走在现有制度框架之外的“灰色地带”，而给利益相关方造成诸多困扰。对此，国外学者并不主张政府一味对其放松监管，他们认为针对变幻莫测的市场环境，政府有必要更新现有的监管框架，克服已有监管职能存在的方法过时、维护既得利益者等弊端，从不成熟的、宽泛粗略的事前监管向目标清晰、基于事实的事后监管转变，同时建立清晰的市场规则，使分享经济在制度框架内更好地发展。

纵观已有的监管变化，西方国家现代市场监管职能的演变存在一些特点：

(1)监管体制改革以加强监管能力、提升监管效率为目标。政府与市场之间正在寻找新的平衡。

(2)放松监管和加强监管的相结合，尤其是经济性规制的放松和社会性规制的加强在近年来越来越明显。经过长期的改革，监管和竞争已经渐渐走出了对立紧张的状态，更好地融合成为改革的目标。监管整体范围呈扩大趋势，这与经济社会的发展成熟以及政府监管能力的提升密不可分。

(3)监管主体的多元化。政府不再是监管的唯一主体，行业协会、志愿者组织、媒体，甚至是企业自己，都开始在监管体系中扮演越来越重要的角色。

(4)保证监管的独立性。监管的独立性涉及监管实施的效果，保持相对独立才能进行更准确的判断和行动，同时监管的独立性也能保证责任的可问责性，令监管活动更具客观性。

(5)监管手段的丰富和多样化。监管方式由传统命令控制型监管拓展到激励性监管、回应性监管、协同监管等更多现代监管方式，它们通常更加灵活多变、更加有效。

在技术创新颠覆生产生活的后危机时代，在以工业革命为基础而构建的现代监管型国家左支右绌之际，建立何种类型的市场经济和监管模式此刻成为全世界关注与争论的新话题，所有国家似乎站到了相同的起跑线上。我国需要乘“互联网+”时代的东风，探索有效的政府与市场协调互动的新型关系，书写监管变革这份未竟事业的新答卷。

从1992年十四大提出建立健全社会主义市场经济体制到2013年十八届三中全会强调市场在资源配置方面起决定性作用，我国已逐渐理清政府与市场关系的基本原则。接下来的任务在于如何全面正确履行政府职能，不断完善市场经济体制。“互联网+”时代的技术创新为市场经济带来了新的机遇和挑战，监管改革亟需启动新篇章。基于此，我们需要运用互联网思维重新思考政府的市场监管这一职能及其履行。

(一)监管主体

如果我们仅从技术角度理解互联网，就很容易忽视其更有价值的部分：互联网思维。海尔集团董事长张瑞敏将互联网思维概括为“零距离和网络化的思维”。这是一种动态的、多维度的思维，需要政府摈弃“家长式”的想法。市场失灵通常被认为是政府干预的正当性来源之一，但历史经验表明，政府往往把市场失灵看作一种静态的结果，过分强调以公共部门的活动代替市场活动，其结果反而未能发挥纠正市场失灵的作用。

培养政府的互联网思维，不仅可以摆脱“看不起、想不明、跟不上”的“互联网焦虑症”，也有助于政府市场监管职能的正确履行。政府应利用新兴技术带来的优势和便利，对市场监管职能中原本缺乏的部分进行“补充”，对工作错误的部分进行“纠正”，从而重构市场监管职能体系，实现“互联网+监管”和“监管+互联网”的融合。

除了政府自身的转变，构建一个多元主体的监管体系对政府监管职能履行同样具有重要意义。当前，“市场共治”已经成了一个热门话题和社会实践，国家工商管理总局副局长刘玉亭在2016年全国工商和市场监督管理部门企业监督管理工作会议上也指出，应当“构建企业自治、行业自律、社会监督和政府监管的市场共治格局”。

如今，政府不再需要对市场中的所有对象都进行严格的控制，市场监管更加强调整体性，政府可以更多地扮演“元监管”的角色，对市场进行宏观的把握，发挥好协调各主体的作用。同时，其他主体也可以发挥相应的重要作用。例如，行业协会可以承接政府转移职能，制定行业标准，规范行业主体的行为。企业作为被监管的主要对象，需要将眼光放得更为长远，在市场规则允许框架下的生产经营才是可持续的成长。

社群力量可以借助移动新媒体的发展，就市场问题进行自由、理性、开放和批判性的讨论，形成一股治理市场的重要力量：公共意志和公共观点，有效地对市场主体的生产经营行为产生舆论压力。可以看到，多元主体在市场监管中若能有效形成合力，将发挥巨大作用。

(二)监管权力配置

监管权力的合理配置对监管的有效实施具有重要意义。以往的监管权集中在政府内部，形成单向、封闭、集中的权力结构，政府监管权力边界模糊。这一方面导致监管权力的随意扩张，极易发生政企合谋的现象，监管效果不尽如人意;另一方面，社会和公民的力量难以对权力进行有效制约，也无法维护自身的合法利益。面对“互联网+”时代日益去中心化、多元化和分权化的趋势，当前的监管权力配置模式显然难以为继。

如前所述，着手构建多元共治的市场监管体系，必然涉及政府监管权力向社会的合理让渡，只有培育壮大社会力量，才能达到分散治理、权力制衡和公民参与的理想状态，这同时保证了政府权力边界的划定，也与互联网经济的开放格局相适应。

对政府自身而言，仍然需要处理好横向和纵向两方面权力配置的“旧疾”。当前无论是横向不同政府部门之间的分权，还是中央与地方监管机构的职责划分，都存在着种种问题，前者面临着机构重叠、职能交叉的情况，后者充斥着财权和事权分配的矛盾，“条块”管理模式更是加剧了问题的复杂性。然而“雪上加霜”的是，互联网带来监管对象的时空虚拟性，令监管更加无从下手。

基于此，政府监管的权力配置需要以保证效率和公平为目标而合理进行。为了适应日渐增多的跨地区、跨部门和跨层级的监管，提高协同监管能力，横向部门间的监管权力划分必须明晰委托-代理关系，实现对监管者的有效激励，同时避免职能交叉冲突和监管缝隙。在纵向监管权力配置上，由于各地差异化日益明显的政策环境和政策执行，必须在优化中央和地方制度衔接的同时，给予地方政策执行的自主性，增大制度选择空间，提高政策灵活性。移动信息技术的使用可以有效打破监管机构间的信息孤岛现象，有利于实现多部门、多层级监管信息的共享和监管工作的配合，构建线上线下一体化的监管体系。

(三)监管手段

监管改革离不开监管措施的有效实施，这与监管方式的选择和监管执行的程度紧密相关。监管的目的不在于限制竞争，而是为了建立更好的竞争环境，这需要放松监管和加强监管同时进行。

首先，改变原有的限制性进入的方式显得尤为必要。长期以来，我国普遍采用命令控制型的行政监管方式，因其单向、强制、封闭的特点，时常造成“一管就死，一放就乱”的尴尬局面。认识到行政性手段的不足之后，我国着手进行前置行政审批制度改革，提高市场准入的便利性，有效激发市场活力。这对事前预防和事中事后监管也提出了新的更高要求，即通过全过程监管及时有效地处理问题。以食品药品安全问题为例，可以学习新加坡施行“最严谨的标准”、“最严格的检查”和“最严厉的执法”，从源头减少危害流入，同时把控流通的每个环节，确保消费者的生命健康。

相应地，监管机构要进一步完善市场退出机制，及时清扫不合格的市场主体，保证市场竞争公平有序。就具体的监管手段而言，在适当减少对命令控制型手段运用的同时，也要注重新型监管手段的运用。比如针对市场中的信息不对称问题，可以采用激励性监管、信息监管等新手段，探索更优的监管方式，借助市场竞争和比较竞争来减少信息不对称。

随着各种信息技术的广泛运用，政府监管正在向电子化、数字化迈进。行政审批全流程电子化办理、微信政务的推广，都是政府“触网”的尝试。在商事制度改革实践中，深圳率先采用“全流程、全业务、无纸化”的网上登记办理模式，成效卓著。可见，“互联网+”为市场监管带来了技术支持，它有助于克服由于硬件问题造成的监管失灵。

至于监管手段如何有效发挥作用，则需要政府解决监管缺位、错位、越位的问题。当前互联网经济发展势头迅猛，平台企业如雨后春笋般出现，连接了众多商家和消费者。面对规模骤增的市场主体，虽然政府无法对所有商家都进行面面俱到的监管，却可以加强对平台企业的监管，再由平台对旗下用户进行监管。正确的思路和方式是监管准确定位的必要条件，针对不同的对象进行分类别、分方式的监管，能够提高监管的有效性。

(四)制度环境

成熟的市场经济体制依靠基础性、框架性的制度营造自由开放、公平竞争的市场经济环境，使得市场主体在其中能够高效、规范地开展活动。一个好的体制既要保护优胜劣汰的游戏规则，又要遏制或弥补弱肉强食的不公现象。市场经济制度设计的关键既要包括推动生产创新的激励机制，又要包括行为者能对自己的经济决策后果负责的约束机制。这对市场监管职能也提出了激励和约束两方面的要求。

改革开放以来，我国在很多经济改革领域都采取“先试验、再规范”的方式并获得成功。制度框架给予了创新行为合法性的地位，并对其进行规范管理，使改革成果常规化和持续化。制度框架的搭建也为创新行为提供可能的生长空间。

当前，“互联网+”时代刚刚到来，面对瞬息万变的市场环境，市场监管具有一定的滞后性，强有力的制度保障能够避免企业野蛮生长的情况出现，也能有效实现市场监管从被动治理到主动应对的转变。比如同样是P2P平台的发展，英国在初期也并未对其加以监管，但因为良好的行业自律和相对完善的金融法律体系，使得英国能够很快在金融危机之后调整监管策略，进一步引导市场有序发展，也避免了P2P平台由于乱象丛生而被直接扼杀的命运。政府的主要作用在于建立制度规则，并维护制度规则，用“更大的放，更好的管，更优的服”，维持市场经济秩序，释放市场经济活力。

尽管制度一直处在变迁过程中，无法达到长久的完美的状态，但制度设计的意义仍然巨大，清晰的制度框架同样能够更好地避免监管失灵。一方面，它能够很好地为政府行为的实施划定规范的界限，约束政府对经济活动的任意干预;另一方面，又能增强政府监管的合法性，使其在不直接干预经济的前提下以经济交易中第三方的角色来支持和增进市场的作用。

在“互联网+”时代，建立健全市场经济体制的长期任务面临着新的挑战和机遇。信息获取、传递、记录和处理的成本降低，对不同主体间的信息不对称情况产生影响，从而需要政府市场监管做出应对。在此过程中，如何运用互联网思维，有效发挥监管职能的同时减少过度干预对市场规律的破坏，已经成为新时代监管型政府必须回答的重要议题。站在“互联网+”的风口，政府市场监管职能的履行，不仅需要政府培养起互联网思维，而且需要在现有监管体系基础上做到“破”与“立”(如表1所示)，从而重构当代市场监管职能体系，走向“互联网+”时代的监管型政府。