大数据推进政府治理创新

党的十九大报告提出, 转变政府职能, 深化简政放权, 创新监管方式, 增强政府公信力和执行力, 建设人民满意的服务型政府。这是新时代中央对建设服务型政府的新要求, 不仅表明新时代政府建设追求的新形态, 同时也表明政府建设开启加速度、迈上新征程。

政府治理体系和治理能力现代化能否实现极大地影响着我国现代化强国的实现进程。党的十九大报告提出, 要加快建设创新型国家, 建设网络强国、数字中国、智慧社会等。加强和创新社会治理, 不断促进社会公平正义, 使人民获得感、幸福感、安全感更加充实、更有保障、更可持续。同时, 政府在加强自身建设、提升社会治理能力和效率方面应主动创新, 大力推进制度创新、模式创新和服务创新。如今大数据时代的到来正在全方位倒逼政府自身变革, 大数据正日益成为政府治理创新的重要驱动力。能否运用大数据实现政府治理创新、政务服务改革升级, 实现地方经济社会发展弯道超车, 进而实现治理能力现代化, 是摆在我国各级政府面前的新课题、新机遇, 也是新挑战。

一、我国政府大数据治理现状

大数据上升为国家战略已成为世界各国的共识。美国2012年启动“大数据研究和发展计划”, 联合国2012年推出“数据脉动”计划, 日本2013年公布以大数据为核心的新IT国家战略。2013年被国外媒体称为“大数据元年”。在我国, 借助大数据推动政府职能转变, 利用大数据提升政府治理能力, 构建服务型政府, 是本届政府始终关心并重视的问题。

自2014年开始, “大数据”连续四年出现在《政府工作报告》中, 大数据议题已经成为国务院常务会议的“座上客”。2014年7月至2015年2月, 国务院常务会议六次提到大数据, 涉及的领域包括企业信息监管、小微企业信息系统建设、健康医疗、社会保障、疾病防治、灾害预防、电子政务、服务贸易和在线审批等。2015年6月, 国务院常务会议部署运用大数据优化政府服务和监管, 提高行政效能, 同年9月, 国务院印发《促进大数据发展行动纲要》, 这是我国大数据发展的顶层设计。《“十三五”规划纲要》明确提出, 实施网络强国战略、互联网+行动计划、智能制造2025和国家大数据战略。将大数据纳入国家战略, 这标志着我国政府治理的大数据时代正式开启, 政府治理将面临新的发展机遇。

自此, 中央各部委和各地政府对大数据的认知和重视程度明显提升, 大数据政策和规划方案处于密集发布期。据不完全统计, 2014年至今, 我国有63个国家级文件涉及大数据发展与应用。另外, 根据中国信通院调查研究, 截至2017年1月, 已经公开发布了37份地方的大数据规划, 涵盖16个省21个市, 如贵州省发布了《贵州省大数据发展应用促进条例》和《贵阳市政府数据共享开放条例》。目前, 各省对大数据管理已经布局, 广东、四川、甘肃等多个省成立了大数据管理局。2016年陕西省大数据管理与服务中心成立, 2017年2月, 贵州省公共服务管理办公室更名为贵州省大数据发展管理局, 为正厅级直属事业单位, 这是目前中国唯一一家省政府直属的正厅级大数据行业管理部门。

大数据战略在全国各地有着不同程度的实践, 最具代表性也是最成功的案例便是贵阳大数据的发展实践, “数谷”已成为贵阳这座发展相对落后的西部山城的新名片。美国知名独立经济智库——米尔肯研究所发布的《中国最佳表现城市》报告显示, 在指标研究的34个全国一二线城市中, 贵阳从2015年的第十一位跃升至第三位, 成为2017年度中国表现最佳城市。可见, 我国大数据产业快速发展, 大数据发展的体制机制正在形成, 大数据发展的政策也正在不断完善。

二、政府大数据治理是一场国家治理的变革

大数据不仅是一场技术革命、一场经济变革, 也是一场国家治理的变革。大数据正在全方位倒逼政府自身变革, 它对政府治理理念、治理模式、治理内容、治理手段等都会带来深刻变革。可以说, 大数据正日益成为社会治理的驱动力、政府治理的“幕僚高参”, 其主要表现在以下四个方面:

(一) 大数据驱动政府由“权力”治理向“数据”治理转型, 推动政府治理理念的变革

第一, 大数据是多方面多类型的现实行为和社会活动的汇聚, 它能真实而客观地反映人们的行为和社会问题, 对政府治理能够提供最翔实、最可靠的事实和依据, 用事实说话, 也就是用数据说话。第二, 大数据强大的计算与分析能力大大提高了政府治理的科学化水平。第三, 大数据以“开放共享”为核心, 能驱动政府实施开放式治理, 提升服务能力。第四, 随着行政管理决策和公共服务对时效性要求的不断提高, “逐级请示”式的管理需要转变为政府部门间与社会的“扁平会商”, 这对大数据应用提出了现实需求。因此, 大数据驱动政府由“权力本位”向“数据本位”转型, 政府则要树立大数据观, 注重数据治理, 做到凡事心中有“数”, 形成“用数据说话、用数据决策、用数据管理、用数据创新”的思维。

(二) 大数据驱动政府由“粗放”治理向“精准”治理转型, 推动政府治理模式的变革

大数据的三大精髓之一就是全体代替样本, 政府治理的基础从少量的“样本数据”转变为海量、动态多样的“全体数据”, 从而使政府能从更全面、更宏观的角度看待问题;大数据的相关性和强大分析力能够准确地把握规律, 抓到主要矛盾和矛盾的主要方面, 能够精确指出治理方向和对象。因此, 借用大数据更容易实现精细管理、“精准”治理甚至个性服务, 实现从行政主导到以人为本的服务型政府转变。

(三) 大数据驱动政府由“经验”决策向“智慧”决策转型, 推动政府治理手段的变革

凭借以往经验拍脑袋式的权威决策是成本最高、效率最低的决策方式, 这种传统的经验决策是封闭式决策, 其对瞬息万变的事态无法保证决策的科学性。相反, 大数据是实现数据决策、智慧决策的重要手段, 它可以通过对海量、动态、高增长、多元化、多样化数据高速处理, 并通过对海量数据相关性分析快速获得有价值信息, 提高公共决策能力, 增强决策的科学性。

(四) 大数据驱动政府由“静态”管理向“动态”治理转型, 推动政府治理内容的变革

大数据带来的一个改变是信息扁平化, 这是政府治理实现动态化全程化的利器。在大数据管理平台上, 各种数据实时更新、动态调取, 可真正做到“运筹帷幄, 决胜千里”。政府通过引入大数据监测系统, 实时监控、快速分析相关信息, 并及时响应经济社会发展动态, 驱动其从“谋而后动”转向“随动而谋”, 从静态管理转向动态治理。大数据还具有极强的智能预测能力, 有助于决策者预测事态发展趋势, 将问题由“事后解决”转向“事前预测与前瞻决策”, 很容易将现有的事中事后管理变成事前事中事后全程管理, 这在政府危机管理中尤为重要。

三、当前政府治理创新存在的主要问题

党的十八大以来, 社会治理在治理理念、体制机制和方法手段上不断创新, 政府职能加速由管理型向服务型转变, 政府治理水平和服务能力明显提升, 群众的安全感、满意度也因此逐年上升。但总体来看, 发展不平衡不充分的问题仍然存在, 政府治理体系和治理能力现代化水平相对较低, 距离服务型政府、智慧型政府的目标还有差距。

(一) 政府公共服务水平和效能有待提高

党的十九大报告指出, 我国社会主要矛盾已经转化为人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分发展之间的矛盾。在人民对美好生活的追求中, 公共服务既是基础也是核心。行政体制改革和放管服改革的深入推进是建设服务型政府的必由之路和重要举措, 而改革成功的标志就体现在人民对公共服务的获得感和幸福感上。在“互联网+政务服务”推进过程中, “只进一扇门、最多跑一次”的行政效能革命在浙江、贵州、西安等地取得了显著成效, 跑出了行政审批的“高铁速度”, 这正是得益于地方政府跨部门、跨层级的数据交换共享的实现。《省级政府网上政务服务能力调查评估报告 (2018) 》显示, 省级统筹的一体化政务服务体系初步建成, 但在市县级及以下的基层政府推进缓慢, “信息孤岛”“数字鸿沟”在一些地方和部门间仍然存在, 服务群众办事的效率不高, 群众对行政服务满意度也不高。办一件事情, 即使每个部门都实现了让老百姓“最多跑一次”, 但有时要真正办成一件事, 老百姓需要到多个部门去“跑一次”。从总体上看, 跨行业、跨系统、跨地域的国家级和省级数据交换共享还未能完全实现, 政府治理呈现低效能现状。因此, 高效运用政府大数据、提升政府治理效能是相关部门必须要面对的问题。

(二) 政府权力运行监管存在弱监漏监现象

依法行政是建设法治政府的根本要求和基本内容, 加强对行政权力运行的监管则是实现依法行政的重要举措。自党的十八大以来, 政府相关职能部门不断加强对各领域行政执法、市场行为的监督, 使权力运行更透明更公正;同时持续发力反腐, 不断加大对领导干部权力的监督。但是, 一些地方仍然存在着冒领低保假贫困、保障房造假、学位摇号内定等问题, 一些领导干部违纪违法现象也时有发生, 导致政府的公信力大打折扣, 社会公平正义也因此受损。当前, 权力监管问题在一些地方只有“制度铁笼”没有筑起“数据铁笼”, 只有传统监督力量没有科技监督利器, 尚未构筑起全方位、实时有效的监督体系, 因而有时出现监督软弱、监督疏漏的现象。这与李克强总理提出的“‘让权力运行全过程留痕’, 实现‘人在干、数在转、云在看’”要求还有很大差距, 因此, 创新监管方式、提升监管能力迫在眉睫。

(三) 政府决策的科学化程度较低

决策的科学化民主化是我们各级政府应实现的目标, 公共危机事件的成功应对更是考验着政府的决策能力。科学化决策应是事先预测、事中监控和事后评估相结合的开放式决策。现实中, 主观决策、闭门决策和事后决策在一些地方尤其是在基层政府仍然存在。部分政府工作人员消极被动决策, 特别是面对突发事件时延误决策时机, 导致问题恶化, 有时甚至会引起群体性事件再生。相反, 我们的极端天气事件有很多成功预测的例子, 大大降低了灾害损失。“凡事预则立, 不预则废”。预测和依数据决策在科学决策中的作用越来越重要, 如在化工厂、高铁站、公园的选址和政策的制定修改等公共决策前预测、参考民意数据必不可少, 以避免建后再拆的尴尬, 并防止如厦门、云南等地PX项目事件的发生。然而与发达国家相比, 我们的辅助决策系统相对落后, 在信息、数据、咨询系统建设方面还存在较大差距。因此, 积极改革和完善应对危机的决策机制, 提高决策效率和质量, 依数据科学决策、灵活处理各种突发事件是各级政府亟待解决的问题。

(四) 地方政府数据开放不够充分

近年来, 开放政府数据已在全球范围内迅速推进。事实上, 美国、英国、加拿大、新西兰等国早在2009年前后就建立起了政府数据开放平台, 将提供数据作为一项基本的公共服务。我国2012年开始先行先试, 积极探索。据《2018中国地方政府数据开放平台报告》显示, 自2012年上半年上海市推出我国大陆地区第一个开放数据平台起, 地方政府数据开放平台共46个, 上海市和贵阳市分别在省级和地市级 (含副省级) 排名中名列第一。从全国来看, 除副省级城市数据平台占比接近5成外, 我国上线省市政府数据开放平台的整体占比依旧偏低。目前, 各地政府数据开放平台的数据更新频度参差不齐, 市级及以下地方政府数据开放是其短板。《促进大数据发展行动纲要》 (以下简称《纲要》) 明确要求, 2018年底前, 建成国家政府数据统一开放平台;2020年底前, 实现信用、交通、医疗、社保、环境、气象、企业登记监管等民生领域的政府数据集向社会开放。对照发现, 各地政府数据开放数量、质量和价值性还有待进一步提高。

四、创新应用大数据, 推进政府治理体系和治理能力现代化

大数据是一场颠覆性的技术革命。在政府治理领域, 大数据带来了巨大的变革潜力和创新空间, 可以说, 大数据是政府自身建设实现转型升级的利器。创新应用大数据, 必将加速我国政府治理能力现代化进程。大数据时代是政府治理大步迈向现代化的重要历史机遇期, 加快应用大数据创新政府治理是当前和今后政府必须完成的重要任务, 是实现智慧政府、服务型政府的重大举措。

(一) 牢固树立大数据思维, 实现政府治理理念创新

大数据的本质不在于“大”, 而在于其蕴含的大数据思维。政府相关职能部门要运用大数据提升政府治理能力, 就必须把这种大数据思维融入政府治理理念之中。大数据思维包含六种思维能力, 即互联网思维、平台思维、聚合思维、底线思维、众创思维和痛客思维, 最重要的是互联网思维, 其核心就是“以用户为中心”, 这正好与习近平总书记在十八届五中全会提出的“以人民为中心”的发展思想相吻合, 这是我们党的根本宗旨, 也是政府治理的根本宗旨。2016年4月19日, 习近平总书记在网信工作会议上提出, 发展网信事业必须贯彻“以人民为中心”的发展思想, 网上网下一个中心, 让亿万人民在共享互联网发展成果上有更多获得感。这就要求推进“大数据+政府治理”, 建设服务型政府必须坚持以人民为中心, 秉持互联网思维, 始终坚持“民主、开放、平等”的理念, 以人民是否满意作为衡量建设成效的根本标准。

大数据中的聚合思维, 即关联思维, 要求全面而非片面、系统而非孤立地分析问题, 重要的是进行数据的关联分析, 包括人的关联、物的关联、人与物的关联等多维度关联, 真正掌握规律, 妥善处理好政府治理中的各种关系。树立大数据思维, 就是要时刻关注事物间的内在联系, 养成系统思维、整体思维的习惯;树立大数据思维, 就是要始终以服务人民为宗旨, 以人民是否满意为评判标准。

(二) 运用大数据深化“互联网+政务服务”, 构建服务型政府

我国政府实施的“三证合一”“一照一码”登记制度改革之所以能够快速推进, 很大程度上得益于大数据的应用。具体来说, 就是建立项目并联审批平台, 形成网上审批大数据资源库, 实现跨部门、跨层级项目审批、核准、备案的统一受理、同步审查。如今, 在贵州八分钟即可拿到营业执照, 浙江也推出了“最多跑一次”, 它们都是以大数据运用为基础的, 可以说, 大数据让“互联网+政务服务”更高效, 大数据让服务更智慧。当前, 地方政府主要应做好以下工作:

1. 加快建设地方政府数据共享平台, 为“互联网+政务服务”提供重要支撑。

首先, 进一步加强新一代信息基础设施建设, 为“互联网+政务服务”铺好高速路。其次, 加快建设政府数据共享平台, 为数据汇集交换搭建舞台。政府数据共享平台犹如政务服务的大经脉, 如“云上贵州”就是贵州省级政府大数据交换共享平台, 有了它, 数据才能共享和交换, 这也是协同办公和并联审批的必备前提。当然, 地方平台还要积极向上联结, 最终接入国家级平台, 实现全国政府互联互通, 真正形成“一张网”。再次, 加快建设政府数据资源“云”集共享平台, 并在此基础上形成“N+1”模式 (N朵数据云+1个平台) 。有平台没数据, 一切都是枉然, 有平台有数据才是有血有肉, “互联网+政务服务”才有生命力, 让数据浮上来, 服务就可以沉下去, 可以让数据多跑路, 群众少跑腿, “智能审”“异地传”“一网通办”等即可加速实现, 政务服务也将得到极大优化。

2. 创新应用大数据, 实现政府治理精准化。

精准化是服务的更高水平, 政府要善用大数据比较分析功能, 关注相关性, 充分调动和运用多源数据, 既能防止钻漏洞又能避免重复, 进而实现精准定位、精准治理。如贵州的精准扶贫非常成功。地方政府可以优先选择环保、食品安全、医疗、扶贫、社保等重点领域应用大数据, 如健康云、互联网+人社、大数据生态监测等, 以加快民生领域大数据治理进程, 推进精准治理, 优化政府公共服务。

(三) 创新大数据监管模式, 打造动态监管的“数据铁笼”

在行政执法领域引入大数据, 构筑“数据监管”的执法防火墙。2015年2月14日, 李克强总理考察贵阳大数据展示中心时称赞说:“把执法权力关进数据铁笼, 让失信市场行为无处遁形, 权力运行处处留痕, 为政府决策提供第一手科学依据, 实现‘人在干、云在算。’”由此, 各地政府应积极实施“数据铁笼”工程, 让公安、工商、税务、环保、市场管理等领域的执法过程有数据可查、用数据监督、依数据评估, 切实落实阳光执法与公开行政制度, 真正让群众感受到公正与文明。

在行政执法领域打造的“数据铁笼”主要由两部分构成:一是构建前端信息采集系统, 执法人员可以用执法记录仪或其他设备实时采集现场执法信息, 完成执法过程数字化, 并通过无线网络实时传回后台;二是建设后台大数据云平台, 依据模型和算法对数据进行量化、比对和分析, 监督执法行为、调配执法资源、管控执法力度, 预警校正违法违规行为, 公开执法权力。

在反腐倡廉领域也可引入大数据, 打造“数据反腐”新模式。党的十九大报告提出, 反腐败永远在路上, 强化不敢腐的震慑, 扎牢不能腐的笼子, 增强不想腐的自觉, 通过努力换来海晏河清、朗朗乾坤。目前, 腐败问题依然存在, 因此制度反腐还必须有技术反腐作保障。对领导干部的工作实施动态监管, 通过对权力运行中产生的数据进行全程记录、融合分析、寻找异常, 挖掘分析出各类不作为、乱作为及腐败行为的概率和蛛丝马迹, 变人工监督为数据监督。要构建一个开放式的大数据监督平台, 让越来越多的监督职能部门参与到平台的建设中来, 最终构建成横向到边、纵向到底, 涵盖机关和基层、无处不在的监督大网, 用大数据监督权力“不能腐”。

(四) 应用大数据科学预测危机, 建设智慧政府

在政府治理领域, 利用大数据的预测功能构建智慧交通管理平台, 智能调节信号灯指示, 可以缓解交通拥堵的“大城市病”。如杭州的“城市大脑”项目使道路车辆通行速度提高了11%。其具体创新实践值得借鉴:第一, 交通流数据采集模块, 可利用人工智能图像识别、图像分割等高科技技术实时采集大量的车流人流动态数据;第二, 深度挖掘以往的人车出行规律和道路通行规律, 建立相应的模型;第三, 设计优化智能交通信号灯配时方案算法, 依据各方向道路的相关性和通行流量的前期预算, 动态调节信号灯时长;第四, 以高速优质的互联网络为支撑, 搭建起大数据采集、传输、分析挖掘和云计算“高铁”专列。四个模块各司其职、通力协作, 就可实现智慧交通。在此, 笔者建议有条件的地区积极开展智能交通信号灯应用示范项目。

大数据创新还可应用在预防犯罪、突发公共事件预报、疫情或灾害预防等方面。防患于未然, 我们应运用大数据智能分析模型预测预警, 减少突发事件发生, 降低灾害损失, 避免犯罪或伤害发生, 做好危机应对和处置。可见, 政府治理将从事后管理向事前防范、事中实时响应转变, 这对于公共危机管理至关重要, 对智慧政府构建也会起到举足轻重的作用。

(五) 积极开放政府数据资源, 让公众分享大数据红利

2016年5月9日, 李克强总理在全国推进简政放权电视电话会议上讲道, 目前我国信息数据资源80%以上掌握在各级政府部门手里, 深藏闺中是极大浪费。为此, 我们应积极开放政府数据资源, 让公众分享大数据红利。首先, 信息开放是保障公民知情权、监督权、参政议政的民主政治权利的前提, 没有开放的民主是虚无缥缈的;其次, 数据开放是实现信息价值最大化的前提和最有效的途径;再次, 数据开放是公众分享数据红利的体现, 是满足公众数据获得感的有效保障。《纲要》明确提出, 到2018年底前建成国家政府数据统一开放平台, 到2020年, 八大民生保障服务领域 (资源环境、气象海洋、地理交通、医疗卫生、就业社保、信用金融、企业监管、文化教育) 的国家数据向社会开放。地方政府应积极步入数据开放行列, 形成开放是常态是惯例、不开放是例外的数据开放机制, 并加快政府数据开放进程和制度化规范化, 让政府数据更接地气, 发挥最大价值, 让公众充分共享最大数据红利。具体应做好以下工作:一是要构建政府数据开放共享平台, 让数据开放有地可寻;二是要制定政府数据开放政策文件和实施办法, 让数据开放依规有序;三是要确定数据开放的监督、评估办法和第三方, 让数据开放有法可评。

“十三五”规划指出, 要实施国家大数据战略。党的十九大报告明确提出, 要大力推进互联网、大数据与实体经济深度融合, 建设网络强国、数字中国和智慧社会。这表明大数据发展与政府治理已进入新时代, 步入快车道, 应用大数据来创新政府治理已成为必然选择, 各级政府应抢抓大数据机遇, 创新大数据治理, 创造大数据红利, 以加速推动政府治理现代化, 加快建成服务型、智慧型政府。