政务服务标准化建设研究现状梳理

摘要：推进政务服务标准化建设,是加强和创新精准化、精细化社会治理的重要举措,也是加快公共服务供给侧改革的必然要求,更是实现国家治理体系和治理能力现代化的题中之义。目前,国内外对政务服务标准化建设尚无一个明确的概念界定和分类规范,相关研究成果较少,主要侧重于政务服务标准化建设在相关领域的应用或围绕个案进行剖析,论述较为笼统,在标准化体系构建、标准化建设机制、标准化实施应用等方面缺乏具有广度和深度的研究,还没有形成较系统、完善的政务服务标准化建设体系。因此,从宏观、中观、微观三个维度分别围绕政务服务标准化建设的现代化体系、“标准化+重点领域”“重点领域+标准化”进行拓展,推进政务服务标准化建设研究的高质量发展。

1 问题的提出

党的十八大以来,以习近平同志为核心的党中央高度重视民生工作,提出了以人民为中心的发展思想,始终坚持把改善民生,增进人民福祉,促进人的全面发展作为经济社会发展的出发点和落脚点。因此,提高基本公共服务供给水平,推进基本公共服务均等化成为了筑牢民生底线、增进人民福祉,满足人民群众对生活质量新期待新需求的一项紧迫任务,既是深入贯彻习近平新时代中国特色社会主义思想的重要举措,又是不断增强人民群众获得感和幸福感的具体行动。党的十八大指出“加快健全基本公共服务体系,加强和创新社会管理”,十九大提出“加快推进基本公共服务均等化”“提高保障和改善民生水平,加强和创新社会治理”,十九届四种全会强调,必须健全国家基本公共服务体系,“尽力而为,量力而行,注重加强普惠性、基础性、兜底性民生建设”。由此可见,推进基本公共服务均等化是我国到2035年需要实现的一个重要战略目标,而公共服务标准化则是实现均等化的重要手段和保障。通过标准化建设,努力实现基本公共服务的布局优化、普惠可及,真正实现以标准化推动均等化、提高普惠性,使人民群众在共建共治共享中有更多获得感,不断满足人民群众日益增长的美好生活需要。

标准是对重复性事物和概念所做的统一规定,标准化则是以获得最佳秩序和社会效益为目标,对重复性事物和概念通过制定、发布和实施标准的活动过程。标准化旨在提升经济和社会秩序的运转水平,提高生产力,降低运转成本。按制定主体,标准分为国际标准、区域标准、国家标准、地方标准、行业标准和企业标准;按属性,标准分为基础标准、技术标准、管理标准和工作标准等。国家标准又可分为强制性标准和推荐性标准,行业标准、地方标准都属于推荐性标准。标准化最初被应用于工业、农业等领域,20世纪80年代以来,西方发达国家开始了新一轮的公共行政管理改革,将政府管理与市场化、企业化、信息化相结合,引入企业管理的理念和方法技术,标准化逐渐在服务业、政府管理领域拓展延伸。随后,国际标准化组织(ISO)在社区、环境、城市管理等7个公共服务领域成立了标准化技术机构,见图1。

图1 标准化应用领域

我国的标准化工作起步较晚。1988年颁布了《中华人民共和国标准化法》;1990年颁布了《中华人民共和国标准化法实施条例》;2016年连续颁布了《国家标准管理办法》《行业标准管理办法》《地方标准管理办法》《企业标准化管理办法》《农业标准化管理办法》《海洋标准化管理办法》《能源标准化管理办法》《采用国际标准管理办法》等;2017年修订了《中华人民共和国标准化法》,颁布了《团体标准管理规定(试行)》等。国家标准化管理委员会作为我国标准化主管部门,先后发布了《全国服务标准2005年—2008年发展规划》《全国服务业标准2009年—2013年发展规划》,通过实施“国家标准化体系建设工程”,进一步构建标准化技术组织体系、服务经济社会发展的标准体系、国际标准化工作推进体系以及标准化保障体系,搭建了我国服务业标准体系基本框架,提高我国标准化发展总体水平。2007年、2009年国家标准委联合国家发展改革委等部委分别出台了《关于推进服务标准化试点工作的意见》和《关于印发〈服务业标准化试点实施细则 〉的通知》,更好地发挥标准化在提高服务业整体发展水平和行业竞争力中的促进作用。成立了全国服务标准化技术委员会,以及与服务业相关的标准化技术委员会、分技术委员会、工作组,涵盖了金融、旅游、商贸、交通运输、文化、教育等多个服务业领域。其中,与生产性服务业、消费性服务业与公共服务业相关的技术机构各占33%、13%和54%,这些技术机构为服务业标准化工作的有序开展发挥了重要的组织保障作用。经过多年的推进发展,我国先后经历了开展标准化项目试点、推广标准化项目试点、实施标准化项目等阶段,服务标准已从传统的消费性服务领域扩展到公共基础设施管理与服务、教育、医疗、就业、环保、人口和计生、政务、社会组织管理等多个领域。

标准化作为加强和创新社会治理、进一步提升公共服务供给水平的重要技术支撑,在国家治理体系和治理能力建设中发挥着越来越重要的作用。2015年3月,国务院印发了《深化标准化工作改革方案》,通过改革,将政府单一供给的现行标准体系转变为政府主导制定和市场自主制定相结合的新型标准体系。2015年12月,国务院办公厅印发了我国标准化领域第一个国家专项规划——《国家标准化体系建设发展规划(2016—2020年)》,部署推动实施标准化战略,要求到2020年基本建成支撑国家治理体系和治理能力现代化的国家标准化体系,全面提升我国标准化水平,标准的先进性、有效性和适用性显著增强。标准化建设过程一般可分为标准体系构建、收集和制定标准、宣传培训、组织实施、评价、持续改进、创建品牌、归档等环节,见图2。

图2 标准化建设过程

服务标准化是通过对服务标准的制定和实施,以及对标准化原则和方法的运用,以达到服务质量目标化、服务方法规范化、服务过程程序化,从而获得优质服务的过程。政务服务标准化可以理解为将标准化的原理和方法运用到政务服务领域,通过政务服务标准体系的制定、发布和实施,以达到政务服务过程程序化、服务手段规范化、服务质量最优化,获得最佳的服务秩序和社会效益。政务服务标准体系内容广泛,包括设施标准化、资源配置标准化、事项标准化、流程标准化、品质标准化、监督评价标准化等。政务服务标准体系的建立一般包括梳理、设计、编制、实施与改进等步骤,见图3。

图3 政务服务标准体系建立的一般步骤

目前,政务服务标准化的管理手段在政府行政服务中心(政务服务中心、一站式政务中心、便民服务中心、为民服务中心等)应用最为广泛,既使得政府的社会管理和公共服务更加高效有序,又显著降低了成本。现有数据显示,截至2015年,我国已建立各级各类综合性政务服务大厅40451家,其中省市级政务服务中心377家,区县级政务服务中心2740家、乡镇(街道)便民服务中心37334家。中国行政体制改革研究会会长、全国政务大厅服务标准化工作组组长魏礼群认为,推进政务服务标准化,对于提高政务服务水平、加快政府职能转变、促进政府治理现代化、提升国家软实力,都具有十分重要的作用。因此,将标准化应用于政务服务中,既是解决“简政放权、放管结合、优化服务”的有力举措,又是加强和创新精准化、精细化社会治理的重要内容,也是加快推进公共服务供给侧改革,建设服务型政府的必然要求,更是实现国家治理体系和治理能力现代化的题中之义,值得深入研究。

2 国外研究现状

标准化思想最早来自于费雷德里克·温斯洛·泰勒(Frederick Winslow Taylor)的《科学管理原理》。1934年,美国学者盖拉德(John Gaillard)在著作《工业标准化原理与应用》中对标准化下了比较明确的定义。印度学者魏尔曼用学科的语言和角度,从数理手段、经济效果等方面论述了标准化。英国学者桑德斯总结了标准化活动过程,提炼出著名的标准化七项原理,为以后的标准化理论建设奠定了基础。随后,美国学者肯·克莱切默尔(Ken Krechmer)、格雷乔治·台赛(Gregory Tassey)、金德尔伯格(Kindleberger)、美国国会技术评价室(OTA)、美国国家标准技术研究院(NIST)、美国标准学会(ANSI)、欧洲标准化委员会(CEN)、德国标准学会(DIN)、韩国标准学会(KATS)等相继对标准化理论展开了创新研究,提出了标准化是微观经济的基础,标准化的公共品特性理论等,对标准化理论建设具有重要意义。在现有文献资料中,笔者没有查询到国外政务服务标准化相关概念界定,但从国际服务标准的拓展和政府社会管理中,明显体现出政务服务标准化建设的实践路径和模式。

在全球经济一体化的背景下,国际服务标准的覆盖领域已经从最初的旅游服务、金融服务两大领域拓展至教育服务、心理评估、品牌评估、评级服务、项目管理等十余个领域。国际标准化组织(ISO)发布的服务标准达855项,除了“服务标准制定,考虑消费者需求的建议”这一具有总体指导性的ISO/IEC指南之外,还制定了银行服务、金融保险服务、运输服务、邮政服务、旅游服务等标准。但政务服务国际标准相对较少,ISO官网查询显示,目前现行政务服务相关国际标准仅10个,主要集中在交通运输、信息技术、城市和社区服务等领域。欧洲标准化技术委员会(CEN)早在2004年就与欧盟成立了政务服务标准专题工作组,重点围绕旅游、翻译等领域开展标准化工作。英国、德国、法国等国的标准化学会也普遍在金融服务、维修服务、清洁服务、运输服务、邮政服务等领域自主研制或采用欧盟标准,对于促进国际贸易和推动本国服务业发展起到了重要作用。

随着经济社会的发展,国际标准化组织(ISO)对公共服务领域的标准化工作日益重视,提出了《服务标准化指南》即ISO 76号指南,规定了各国制定服务标准时应主要考虑的服务提供方、服务环境、服务结果、预防性措施等12个要素。目前,国际标准化组织(ISO)开发了超过23012项国际标准,其中,截至2018年12月31日,发布国际标准及标准类型文件22467项,服务方面的标准占0.6%,见表1。

表1 截至2018年底ISO发布国际标准数量分布情况

EBSCO、Springer link等外文数据库检索显示,国外政务服务标准化建设相关研究文献较少。Doug、Bannister(1996)发表的《ISO 9000标准在提高香港公共房屋计划的服务交付质量的作用》,就标准化在政府房屋交付服务中的应用展开分析;Farrel、Maggie Parhamovich(1998)发表的《高质量管理构建政府信息服务》,涉及信息服务的标准化建设;Kaylor(2001)发表的《电子政务标准衡量:美国城市中实施该服务的报告》,围绕电子政务服务的标准化建设进行论述;Pin-Yu Chu等(2001)就ISO 9000标准在台湾政府管理的公寓服务中的实施进行分析;Magail A(2002)从一个机构视角,就欧洲和美国的环境管理标准进行分析;Robert Robertson等(2002)以加拿大当地政府高标准管理为例,就政府支付服务中创新和改进进行分析;Janis L Huston(2005)围绕电子健康信息中的信息管理标准进行分析;Du Gay、Paul(2006)从教宠物技能的角度,对涉及的政府公共服务标准机制进行了研究;Charalabidis、Yannis(2008)从统一的数据模式和文本标准化的视角,对电子政府应用的核心技术规范进行分析;Xiaowen Xu(2019)论述了政府在线服务平台的标准化建设。

3 国内研究现状

2017年年底,国家标准委会同26个部委共同印发《社会管理和公共服务标准化发展规划(2017—2020年)》,将政务服务标准化归入基层社会治理领域,围绕重点领域开展政务服务标准化提升工程,从标准体系建设、标准制修订、标准化科研、标准化试点示范、标准宣贯实施、队伍建设和信息平台建设等方面提出主要工作和具体预期目标。目前,全国建立了100余个国家级标准化试点项目,陆续制定发布了百余项政务服务地方标准;全国标准信息公共服务平台查询显示,我国现行公共服务类标准31项,现行政务服务类标准1520项,即将实施政务服务类标准44项。

图4 以“政务服务标准化”为主题的CNKI检索量

由于国内对于“政务服务”没有明确的、权威的概念界定和分类规范,现有的理论和实践方面诸多研究成果主要集中在公共服务标准化方面,而公共服务的内涵和外延均大于政务服务,两者不可相提并论。因此,虽然公共服务标准化方面的研究可以借鉴、启发政务服务标准化方面的研究,但总体而言,政务服务标准化方面的研究乏善可陈,其研究成果大多比较宏观和笼统,个案分析较多。以“政务服务标准化”为主题在CNKI检索,发现国内学者相关研究文献从2005年才开始出现,逐年上升,2018年达到了91篇。2019年数量有所回落,仅74篇,见图4。研究成果较多围绕标准化建设中的某一领域或个案切入,其中以政务服务、政务服务中心、服务标准化、标准化建设、电子政务为主题的相关文献数量居前5,见图5。

一是可行性、可持续性研究。刘松(2015)、王婷婷(2017)分别对我国政务服务标准化建设存在的问题进行了分析,并提出改善对策。孔德润(2015)对电子政务标准化服务进行了分析,提出了对策建议。程中如(2016)围绕海事政务服务标准化体系建设,提出了对策建议。车洪莹(2017)从政府治理现代化的背景下,对政务服务标准化问题展开研究。曹玉姝、王艳燕(2017)对政务服务中心标准化建设的现状进行分析,提出了发展路径。苏忠林等(2019)研究了“互联网+政务服务”标准化建设的路径,提出了优化措施。

二是具体领域或个案研究。武学敏(2014)对鄂尔多斯市政务服务中心服务标准化展开研究。程波、马贤凯等(2014)和李辉(2015)分别解析了政务服务标准化的“安徽样本”和“明光模式”。唐璐(2017)对潍坊市政务服务中心标准化试点项目的PDCA路径进行研究。赵乐涛(2018)撰写了临汾市政务服务中心政务服务标准化建设研究。张敏、赵首花(2019)和甄鹏(2019)分别围绕基层政务公开标准化和电子政务标准化展开分析。梅萍、蒋兢等(2019)从标准化+社区的视角,对南京栖霞区社区管理与服务的标准化建设进行了分析。

三是整体宏观研究。穆彩霞、王达娅等(2011)撰写了政务服务标准化实践与体会。舒去非(2012)撰写了推行全省政务服务标准化工作的思考。魏礼群(2015)提出了实施政务服务标准化,提升政府治理现代化水平。马连启、刘燕、等(2016)谈了政务大厅服务标准化助力供给侧改革创新的思考。甄贞、吴明(2017)分析了推进政务服务标准化中存在的问题,并提出了对策建议。高丽梅、张永来(2018)比较了国内外政务服务标准化建设的工作机制并提出了建议。王慧军(2019)结合政府治理现代化谈了推进政务服务标准化的意义。陈建华、祁小华(2019)分析了政务服务标准化建设的意义、存在的问题和运用策略。

图5 “政务服务标准化”相关主题的文献分布

4 结语

目前,国内外对政务服务标准化建设尚无明确的概念界定和分类规范,相关研究成果较少。国外现有成果大多都是从某社会管理和公共服务的具体事务,如金融、交通、教育、卫生、环保、信息化等层面切入,就如何做好标准化建设进行探讨;政府通过宪章、法案、项目等形式在公共服务领域开展了大量政务服务标准化相关的实践活动。国内已有的研究成果往往侧重于政务服务标准化建设的环节、在某领域的应用或围绕个案展开剖析,角度各异但论述较为笼统,广度和深度挖掘不够。国内外在标准化体系构建、标准化建设机制、标准化实施应用等方面缺乏全面深入的研究,还没有形成较系统、完善的政务服务标准化建设体系。从现有文献数量、研究视角、理论结合、实践应用等方面来看,政务服务标准化建设的研究还有较大的研究空间,可以从宏观、中观和微观三个维度加以拓展。宏观维度可以围绕政务服务标准化建设的现代化体系进行研究,比如政务服务标准化“十四五”发展规划、全生命周期建设、组织实施机制、协调推进机制、绩效评估机制、标准化基础能力提升等方面着手。中观维度可以围绕“标准化+重点领域”进行研究,比如政务服务标准化如何主动融合“一带一路”“长三角一体化”“乡村振兴”等国家重大战略、政务服务标准化与应急管理、政务服务标准化与国家治理能力现代化等方面展开理论和实践研究。微观维度可以围绕“重点领域+标准化”进行研究,比如公共卫生领域的政务服务标准化、基层社会治理领域的政务服务标准化、互联网+政务服务标准化、人工智能+政务服务标准化等深入探析。

综上所述,通过对政务服务标准化建设研究的整体梳理,不仅有利于总结现有的研究成果,发现一般规律,而且有利于进一步拓展相关研究的广度和深度,稳步推进政务服务标准化建设研究的高质量发展,也为探究更深层次的公共服务价值意蕴提供一定的启发。