从“IT时代”到“DT时代”，人类社会正在进入以数字化生产力为主要标志的新阶段。数字技术加速创新，推动重塑数据“生产关系”，激发政府“数字蝶变”。数字政府是以新一代信息技术为支撑，以“业务数据化、数据业务化”为着力点，通过数据驱动重塑政务信息化管理架构、业务架构和组织架构，形成“用数据决策、数据服务、数据创新”的现代化治理模式。它是数字中国的重要组成部分，是优化营商环境、推动社会经济高质量发展的重要抓手和引擎，是践行新发展理念、增强发展动力、增强人民福祉的必然选择。建设数字政府成为“创新行政方式，提高行政效能，建设人民满意的服务型政府”的重要途径和关键抉择。
党中央、国务院高度重视数字政府建设工作。党的十九大报告将“数字中国”上升为一项国家战略。党的十九届四中全会通过的《中共中央关于坚持和完善中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定》明确指出，推进数字政府建设，创新行政管理和服务方式，加快推进全国一体化政务服务平台建设，健全强有力的行政执行系统，提高政府执行力和公信力，为数字政府建设注入了强心剂，明确了发展目标。立足具体实际，各地纷纷全力推进数字政府改革建设，以期实现主动、精准、整体式、智能化的政府管理和服务。在探索自我进化、自我革新的数字化道路上，我国数字政府建设已经取得诸多成就，但其持续推进仍然面临诸多问题有待解决。
关键问题一：信息基础设施集约性不足。一是信息基础设施多头申报、重复建设现象严重，电子政务“层云密布”、“专网林立”，统一政务云建设发展滞后，物联感知资源一体化利用率低。二是各自为政、自建自用、自营自管的网络和机房等信息化基础设施运维难度大，服务效能低，无法形成集约效应。三是全方位、多层次、一致性的自主可控网络安全防护体系尚未形成，存在“木桶效应”。关键问题二：数据资源开放可用率不高。一是未形成规范的数据治理标准体系，数据资产不可知、资产关系不可敛、数据质量不可控。二是受多级财政、垂直业务管理等影响，跨区域、跨行业、跨部门、跨层级全方位的数据资源共享交换体制尚不完善。三是在全社会数据资源方面，数据资源共享开放力度明显不强，数据资源开发利用深度不足，数据资源交易增值潜能有待激活。关键问题三：惠民利企服务获得感不强。一是“数字政府”建设仍然存在自娱自乐，缺乏群众感知。二是以供给侧为导向建设的政务服务载体或渠道仅停留在“物理聚合”阶段，并未完全提供以对象为中心的整体式政务服务，导致服务应用碎片化、场景碎片化。三是移动互联网、大数据、人工智能等新技术在医疗、教育、健康等重点民生领域应用不足，与各地数字政府发展定位、社会公众需求仍有很大差距。关键问题四：社会治理决策支撑力不够。一是基层网格化管理快速感知尚未形成，数据分析能力和现代化治理手段不足，各类“城市指挥中心”未能全面实现分级联动，在重大响应事件中如肺炎疫情的预警防控、决策指挥和应急处置等未发挥重要支撑作用。二是政府监管模式与信息化融合创新不相适应，“互联网+监管”创新服务大多处于法规和政策的“灰色地带”，亟需建成多元共治、各方参与的市场机制。三是征信体系建设条块分割，信用法规不健全，失信惩戒和守信激励机制不完善。关键问题五：保障机制运行一体化不畅。一是各地虽有顶层设计，但统筹推进力度不够，评价指标体系缺失，项目建设与顶层设计脱节，体系化建设成效不明显。二是投资管理模式落后，现有信息化项目投资按固定资产投资模式管理，立项周期长，不适应信息技术发展快、业务需求变化多的特点。三是各级部门存在技术主导思维，未充分利用互联网、大数据和信息共享思维对传统管理模式、服务方式和业务流程进行优化创新，往往出现技术和业务两张皮现象。
近年来，随着电子政务的发展，各级行政管理部门的信息化建设取得了很大的成绩，极大地提高了政务效率与服务水平。但同时，由于各行政管理部门信息化建设在前期独立发展，数据库、操作系统、应用软件与用户界面等没有统一，导致产生信息系统在功能上不关联互助、信息不共享互换、业务流程与应用功能相互脱节的“信息孤岛”现象。
信息孤岛主要体现在三大方面。一是数据孤岛，指由于来自不同渠道的信息与数据定义和采集不能实现标准化操作，数据重复输入，系统间信息不共享。二是业务孤岛，指业务系统存在业务功能上存在重复，难以实现一个完整的业务流程在各系统间的顺畅流转，导致业务协同效率低。三是管理体系孤岛，指由于各部门管理视角的不同，导致各部门难以统一数据标准和共享规范。针对这三类孤岛问题，可从以下几个方面着手：一是加快标准规范体系建设。标准化是信息系统实现信息互联共享、安全可靠的前提。目前，标准规范编制修订较慢、标准规范使用度不高等问题制约信息共享，需围绕数据、技术、管理、服务、安全等方面，尽快建立统一标准规范体系，并形成评价、监督与推广机制。二是推进业务流程革命性再造。业务流程再造是解决信息系统功能重复、难以协同的路径，也是深化“放管服”改革的重要手段。通过核心业务的梳理和组织数字化进程、事项标准化与最小颗粒化，最大限度简化各行政部门办事流程。加快推进“一件事”主题式服务、“惠企政策一次办”、“一证通办”、“跨事联办”、“跨城协办”等服务模式，通过群众侧和政府侧双需求倒逼业务流程革命性再造。三是推进管理体制机制优化。通过集“放管服”改革、数据管理应用、安全运营运维于一体的机构设置，完善统筹管理，建立起高效沟通协调机制，在信息化建设上打破部门条块分割、独立运营管理的情况。加强一体化运营运维体系建设，推动IT资产管理、项目建设管理、运维管理、绩效评估等一体化综合管理，并可引入公众监督机制，促进数据共享开放与应用，赋能数字经济发展。
从政府信息数字化传播到政府系统数字化建设、政府服务数字化供给再到政府体系数字化创新，数据作为数字政府建设的关键地位和重点作用越发凸显。“十四五”时期，在数字中国、智慧社会等国家战略部署下，坚持“以人民为中心”的发展思想，以数据驱动为核心的发展理念，通过构建全面精准的新机制、开放共享的新平台、多元简便的新渠道等，全方位为数字治理和数字服务及数字经济提供支撑，“治理”和“服务”作为数字政府发展过程中极其重要的“两翼”，将为数字经济发展保驾护航，不断推动数字经济全面发展。基于以上数字政府架构和地方数字政府发展实践和未来改革方向，“十四五”数字政府建设的五大核心指标如图1所示，分为数据体系成熟度、协同治理融合度、政务服务实现度、数字经济创新度和数字环境支撑度5个方面。
图1 “十四五”数字政府建设核心指标
第一，数据体系成熟度【数据】。以数据质量与数据流动逻辑为抓手，形成全口径梳理、全活化归集、全精准管理、全过程评估、全方位使用的高质量数据管控体系，打造数据完备、精准、适用、及时与信息综合的大数据中心和动态一致、权责分明的运行管理中心。依托政务云平台实现政务数据的融合汇聚，建立统一的数据采集与交换标准，推动数据资源共享开放。以业务流程再造实现跨部门、跨系统、跨地域、跨层级高效协同，实现数据资源全面整合、按需共享、有效利用和应用开放。第二，协同治理融合度【治理】。按照整体政府、职能分工和协同监管的要求，构建一体化、智能化的数字治理平台，推动治理从局部到整体、从被动到主动、从粗放到精准的模式转变，实现政府治理体系和治理能力现代化。建设一体化城市运行平台即城市数据大脑，构建数据汇聚、运行监测、预警分析、智能决策、协同办公、应急指挥的为一体的城市综合治理体系。整合各政务服务资源和各部门业务系统，促进政务信息数据的无缝集成和交换，加快跨部门业务流程优化和前后对接，提高业务实时协同联动能力。第三，政务服务实现度【服务】。扩大跨政府部门的在线服务覆盖范围，以审批更简、监管更强、服务更优为目标，面向个人与企业，集成网上大厅、实体大厅与社区网点等平台，推广“全网通办”、“一件事”主题服务、“惠企政策一次办”等服务模式。打造数据与服务深度融合的平台体系。推进政务信息公开与构建综合咨询平台，了解公众服务个性化、多元化的需求。第四，数字经济创新度【经济】。通过政务数据与社会数据开发利用，增强公众使用数字资源、数字工具的能力，并促进数据规范交易。推进虚拟经济与实体经济深度融合，推动实体产业加速向数字化、网络化、智能化发展。推进大数据、人工智能、区块链等数字技术的研发与应用，形成相应的数字技术产业体系。构建完善政企合作机制，支持企业参与数字政府建设，通过多元资本驱动，带动数字经济产业发展。第五，数字环境支撑度/领先度【环境】。构建完善的管理机构、人才培训、评估考核、宣传推广机制。制定政务数据资源交换与共享的标准规范，推动数据开放、开发、应用等方面的立法工作，厘清数据拥有者、使用者、管理者各自权责。构建安全可管可控的安全保障体系，加强网络和信息安全保护，建立高效协同的信息安全防范、监测、通报、响应和处置机制。构建集IT资产管理、项目建设管理、任务落实、运维管理、绩效评估为一体的运营运维管理体系，保障信息化项目延续性和运营稳定性。国脉认为，“十四五”期间，要实现“数字政府”的阶段性跨越，则必须解决一系列的体制机制、服务应用、业务优化、数据共享、技术创新、项目管理、绩效考核、人才结构、安全保障等难题。摸清“十三五”智慧城市、电子政务和信息化建设的发展现状、存在问题和主要挑战，清晰 “十四五”数字政府建设实际需求、总体思路、发展策略、主要任务，加快政务数据资源整合，规范行政权力运行，优化政务服务供给，提升数字经济竞争力；通过突出抓好顶层设计、提速推进制度创新、基层数字治理应用、深化“放管服”改革、政务服务能力提升、统筹管理组织升级、多元合作体系构建等举措，全面提升政府在经济调节、市场监管、社会治理、公共服务、环境保护等领域的履职能力，推进政府管理和社会治理融合发展的新模式，实现政府决策科学化、社会治理精准化、公共服务高效化的现代化治理模式。
