研究丨基层治理中“信息烟囱”的表现及根源

在基层治理中，“信息烟囱”（又称“数据烟囱”“信息孤岛”）常被用以喻指政府各部门之间的政务信息自搞一套、自成体系，信息壁垒森严，一个部门一个“烟囱”，“烟囱”与“烟囱”之间互不连通，信息无法实现互联互通、互相分享、交换利用。“信息烟囱”不仅降低了基层治理效率，而且损害了党和政府的公信力，成为目前我国数字政府建设面临的首要难题。“信息烟囱”现象具体表现如何？根源何在？如何破解？

基层是直面民生的第一线，“互联网+政务服务”不仅让企业和群众“只进一扇门”“最多跑一次”，充分享受优质营商环境下日益便捷的政务服务，而且有助于打破组织内部传统金字塔型层级结构弊端，促进基层政府流程再造，改善基层治理绩效。但是，在基层治理实践中，如果各部门间的信息化建设各自为政，政务信息壁垒森严，就会形成“信息烟囱”，具体表现为：

政务信息建设各自为政。近年来，各级政府充分运用大数据、云计算、物联网等信息技术提高政务服务便利化水平，政务信息化体系日趋完善，网上办事更加便捷，为“放管服”改革取得重大进展提供了有力支撑。但是，在政务信息系统建设过程中，“以项目为中心、以部门为主体、以单一职能活动为主线，以提高效率为目标”组织实施的信息化建设使基层电子政府建设高度碎片化，部门之间、区县之间、区县与部门之间按照各自思路和规划进行建设，缺乏统一协调，很多信息系统互不兼容，形成各自独立的“信息烟囱”。

政务信息横向不联通、纵向不互动。近年来，“一窗式受理、一门式服务”的集成化政务服务创新成为全国各地追捧的改革潮流。毋庸置疑，“一窗式受理、一门式服务”的集成化政务服务创新有利于群众与企业到政府办事“最多跑一趟”甚至“一趟不用跑”，极大实现了政务服务便利化。但是，许多地方的“一窗式受理、一门式服务”集成化政务服务创新也暴露出看似前台便捷但后台依然存在着大量繁琐操作的问题，这实际上反映了政务信息横向不联通、纵向不互动，导致数据无法自动流转而需要后台工作人员进行传统的手工流转。

政务信息不共享。“互联网+”时代的主要特征就是通过大数据整合来实现数据共享，继而提高信息资源使用效益。党和政府在不断加大政务信息公开力度的同时，也要求各级政府间及其部门间提高政务信息共享能力。然而不容忽视的是，政务信息共享困难重重，始终未能建立起完善的政务信息共享机制。首先，政府内部信息共享机制不健全，导致政府部门之间无法共享相关政务信息。其次，政府和公众之间缺乏信息共享，导致公众很难通过政府获得一些自己所需的政务信息。再次，政府内部没有统一、开放、共享的政务信息资源服务机制，导致公众没有合适的渠道来搜寻相应信息。最后，政府部门缺乏政务信息共享长效机制，导致政务信息资源共享沦为“走过场”。

“信息烟囱”增加了公众负担并损害了政府形象。由于存在“信息烟囱”，而公共事务又往往同时涉及多个政府部门，公众和企业办理各类证明、审批等事项时，常常要跑遍数个部门，重复交表、多次往返，增加了公众和企业的时间、精力等成本，导致公众和企业对基层电子政务建设满意度不高。于是，尽管“政务云”“物联网”等概念已经被各地频繁使用，但舆论经常吐槽的是，生孩子需要花上半个月时间准备健康证明、生育证明甚至是纳税证明；办理证件执照不能立等可取、需要几次“跑部”。最终，各地日益重视的网上办事大厅建设最大的亮点是实现了“无纸化”，至于“只进一扇门”“最多跑一次”的便捷政务服务依旧有很大改进空间。

“信息烟囱”阻碍了基层治理效能提升。第一，导致了政务信息碎片化。尽管人口普查、经济普查以及大量与社会经济生活息息相关的数据都掌握在基层政府职能部门手中，但“信息烟囱”使各部门难以与相关部门展开有效的政务信息互动与合作，从而造成了政务信息碎片化，大大降低了政务信息使用效益。第二，提高了电子政务运作成本。在信息系统建设中，由于采用“区域管理与行业管理并存”的网络开发体系，基层政府各职能部门往往“各自为政”，整合利用政务信息资源建设开发力度不足，形成条块分割与网络分离格局，导致大量网络基础设施建设盲目仿效和重复建设，存在软硬件信息系统的重复建设、人力的重复性劳动等问题，不仅造成极大的资源浪费，而且使基层政府运营成本居高不下。第三，加剧了基层治理中的形式主义。“信息烟囱”既增加了单一政府部门的信息统计量，也加剧了政府内部纵向与横向之间的信息不对称。于是，上级政府更加频繁地使用督察、考核等方式来不断强化对基层政府的“痕迹管理”，而疲于奔命的基层政府在“一个表格反复填”“一条信息反复报送”中自然越来越容易出现“互联网+形式主义”问题。第四，可能会滋生“微腐败”。“信息烟囱”导致政务信息不透明、政务服务流程冗长以及审批层次扩大化等问题，为相关部门通过自由裁量拓展寻租空间、滋生基层官员贪腐行为和“微腐败”提供了温床。第五，损害了党和政府的公信力。由于存在着“信息烟囱”，各部门都拥有不同程度的政务信息，但这些进不来也出不去的“政务信息”呈现出零零碎碎的冗乱状态。这不仅造成信息资源的严重浪费，而且也降低了基层治理的服务效能和办事效率。

一方面，不愿意共享政务信息。首先，基层政府缺乏对共享政务信息重要意义的认识。具体表现在政务信息共享意识淡薄，不清楚大数据时代互联互通和信息共享的价值和作用，认为将政策文件挂网站就是共享。其次，缺乏使用政务信息共享平台的动力和意愿。由于缺乏对政务信息共享的安全性认识，或因为技术能力限制以及习惯性的路径依赖等因素影响，一些工作人员认为使用QQ、微信等即时通讯工具比到共享平台上获取政务信息更加便捷，但这类依赖于私人关系网络的政务信息交换缺乏共享的时效性、准确性和安全性。再次，基于特殊利益需要而不愿意共享政务信息。在基层治理实践中，一些部门将政务信息产权部门化、信息资源利益化，出于维护本部门利益或担心本部门直接利益受损，甚至想利用本部门信息资源获利等心理，以种种理由有意或无意地设置政务信息共享壁垒，或者只共享无关紧要的信息，拖延共享甚至抵制共享，最终导致“信息垄断”和“信息寻租”。最后，缺乏有效的监督。在基层治理实践中，一些监督部门对“信息烟囱”视而不见，甚至自身就是一座“信息烟囱”，同时，政务信息建设也缺乏有效的公众参与和监督。

另一方面，不能共享政务信息。首先，条块分割体制的阻碍。条块分割的行政体制导致不同层级的政府、各个部门的系统模式不统一，使我国政府组织机构之间不能实现共享和互通互联。近年来，日益强化的垂直管理虽然使政府业务系统内部纵向信息资源共享建设及信息互联互通大为改善，但横向上的信息资源贯通依然面临阻力。其次，存在技术瓶颈。一方面，碎片化信息系统建设导致部门间数据采集标准、数据格式、业务和界面不统一，无法实现部门间数据联通。另一方面，缺少统一的标准和法规制度不健全使得各部门电子政务建设在网络通信协议、运行环境、数据库系统、信息编码规则、业务流程定义等方面遵行差异化标准，从而阻碍了部门间信息资源共享。再次，相关法律法规体系不完备。目前，政务信息共享方面的规范性文件整体性规划缺乏，制度之间缺乏联系和兼容性，甚至存在着冲突：规范政务信息的地方性法规、规章各异，使得政务信息跨地区、跨部门的法律效力衔接缺乏统一规范；由于政务信息数据权的相关法律规范尚不完善，围绕政务信息数据的所有权、控制权、使用权、解释权、安全照护权等极易引发争讼。最后，安全风险的制约。基层治理中政务信息资源共享在带来巨大收益的同时，也潜藏着巨大的数据、平台和管理风险。基于风险规避的考虑，各部门比较缺乏共享政务信息的意愿。

转变观念。一是从政务信息“部门私有”转变为“公有”的理念。在大数据时代，应该大力营造政务信息“公共品”理念，破除政务信息作为各部门“专属品”的“部门私有”理念。二是确立政务信息“共享增值”的理念。应当清醒地认识到，“信息烟囱”使大量政务信息“沉睡”，造成巨大的资源浪费。而通过互联共享、充分开发，可以让“沉睡”的政务信息大大增值。三是必须树立公共服务理念，坚持以人民为中心。基层电子政务建设的核心目标在于改善以人民为中心的公共服务，促进公众与政府的良性互动。四是树立大数据理念。在基层政府营造“以共享为原则，不共享为例外”的大数据理念，从公众最关心最直接的事情开始普及大数据在基层治理中的应用，以大数据的高效、便捷逐渐消除各种偏见。

完善共享机制。一是完善法治保障机制。尽快完善关于政务信息共享的相关法律法规，按照“普遍共享”“按需共享”“不共享”三种类型进行分类规范，完善政务信息资源相关法规规章和标准规范，破除部门条块壁垒，打通数据共享渠道，更好地为各部门和各项业务应用提供数据支撑。二是建立政务信息共享的统筹整合机制。以政务信息资源统筹协调发展为出发点，通过电子政务项目推进、信息系统财政资金统筹安排，对政府部门信息化机构、信息化平台和信息系统实行统筹整合，逐步推动政务信息资源跨部门、跨层级、跨区域互联互通和共享。三是建立利益协调机制。一方面，既然政务信息是一种资源，可以遵循价值规律，通过建立适当的利益补偿机制来激发各部门共享开放政务信息资源的积极性。另一方面，要通过部门间、地区间协商共同参与，在求同存异的基础上推进政务信息资源共享。四是建立健全绩效考核和问责机制。将政务信息资源共享纳入政府绩效考核，定期通报政务信息共享工作情况，对不作为、消极应付等行为进行问责督导。五是夯实信息安全保障机制。电子政务信息资源共享引发的信息安全问题，往往会使各部门对共享信息资源望而却步。为此，要在加强核心技术研发并提高安全保障意识基础上，加强政务信息资源共享全程监管和风险管理。

优化技术治理。一是完善促进政务服务信息共享的相关标准体系。建立信息资源共享的“标准基石”，加快信息资源目录体系规范、数据共享交换等相关配套标准的建立，出台政务服务大数据技术、协议、标准等规范，统一政府各职能部门的数据编码、处理、共享和交换标准，建立和完善统一的信息采集、分类、发布、公开和共用等标准。二是规范政务信息的处理流程。通过制定政务信息数据共享、数据归集、数据清洗比对的标准规范和操作流程，使政务信息在采集、导引、整合、比对、交互等方面更为便捷，扫除信息共享的技术障碍。三是推进基层治理大数据平台建设。要通过建立基层政府大数据中心，打破“多头采集、重复存放、分散管理、各自维护”模式，汇集分属不同政府部门的人口、住房情况、综治数据、社区数据、党建数据等，实现服务网上办理、服务马上办、少跑路快办理，让人民群众真正享受到高效便捷的政务服务。四是提高应用信息技术的能力。基层电子政府建设不仅面临着专业技术人才短缺的问题，更缺乏电子与政务相融合的复合型人才，因此必须加快培养和建设一支业务熟、技术精、素质高的专业化人才队伍，提高基层政府工作人员的信息技术水平和整体素质。

作者：中山大学 张紧跟

来源：人民论坛 第29期