基层政府数字化转型的趋势与挑战

摘 要:政府数字化转型的本质是改革，是对传统政府运作模式、传统政务信息化建设模式的改革和创新。随着改革向纵深推进，处于改革“神经末端”的基层政府，出现了一些亟待解决的问题，包括更加复杂严峻的政务数据管理问题、“痕迹形式主义”现象、转型速度与资源不匹配问题等等。为此，需要持续优化政府数据管理体制机制，坚持基层需求导向推进改革任务，通过资源和政策引导为基层赋能，从而更好地提升治理效能，为企业服务、为群众办事。

关键词:政府数字化转型 基层治理 政务信息化 数字政府

【中图分类号】D630 【文献标识码】A

我国政府数字化转型的趋势和目标

政府数字化转型是我国全面深化改革的重要内容，发挥着带动和牵引各领域数字化转型的关键作用。政府数字化转型的本质是改革，是对传统政府运作模式、传统政务信息化建设模式的改革和创新，是在全面深化改革和信息技术革命这两大时代脉络相互交织的背景下开展的系统性改革。它的具体表现形式是“数字政府”建设，目标是践行“以人民为中心”的发展理念，实践路径是以改革创新思维系统打造整体化、协同化、数字化政府，有效提升政府履职服务能力。政府的数字化转型对推进国家治理体系和治理能力现代化具有重大意义，主要表现在三个方面：

一是优化政府的管理、服务和决策模式。党的十九大准确把握信息技术快速迭代的复杂形势，作出了建设网络强国、数字中国、智慧社会的战略部署。“数字政府”建设是“数字中国”的重要组成部分，也是我国全面深化改革的重要内容。全国各地积极响应党和国家的号召，探索政府数字化转型及“数字政府”建设，部分地区先行先试，成效显著。比如，广东推进“数字政府”改革建设，浙江省推行审批服务便民化“最多跑一次”改革，上海市建成网上政务服务“单一窗口”，贵州省以大数据资源为牵引推动政府数字化转型等等，都为我国政府治理模式数字化提供了有益经验。

二是提高政府市场调控能力和促进数字经济发展。一方面，数字技术可以在优化政府职责体系，深入推进简政放权、放管结合、优化服务改革，深化行政审批制度改革中发挥重要作用，从而助力提高政府调控经济、监管市场的能力。另一方面，政府调控经济能力与数字化思维相结合，能够以积极有效的制度和政策促进我国数字经济发展，为新产品、新服务、新业态、新商业模式的萌发营造良好氛围。

三是以公众需求为导向提升数字化转型的“获得感”。坚持以人民为中心的发展理念，紧密围绕民众在政务公共服务中的实际需求推进数字化转型，解决民众在日常办事过程中的实际问题，实现信息化手段与各项政务工作的深度融合，不断改善民众的体验感，让普通民众有切切实实的“获得感”。

基层政府数字化转型的压力与挑战

政府数字化转型及“数字政府”建设是一项复杂的系统工程，近年来，在党中央、国务院的统一部署下，各地区积极开展“数字政府”建设探索，政府治理体系和治理能力的系统性、整体性、协同性得到全面提升。但随着改革向纵深推进，处于改革“神经末端”的基层政府，出现了一些亟待解决的问题。

更加复杂严峻的政务数据管理问题

传统科层制的管理模式具有“条块分割”的特点，在此模式下的信息化建设容易形成部门间的“信息孤岛”和“数据烟囱”。该问题主要表现为政府行政体制内部的信息不对称、数据不贯通、流程不清晰、线上线下不融合等，直接影响着政府行政效率和服务质量。例如目前公民户籍、教育、就业、生育、医疗、婚姻等基本信息还分散在各主管部门，垂直管理的海关、国税、公安等系统尚未完成整合，各主管部门、各地区、各平台间标准不统一、接口不联通、信息不共享。各部门信息化独立建设、分散管理、各自为政、数据重复采集、共享应用困难，是政府数字化转型面临的首要障碍。

“痕迹形式主义”异化现象

面对政府数字化转型的重要任务，各地区开设了众多试点和试验区，诸如大数据发展管理局、政务服务数据管理局、大数据统筹局，行政服务中心、政务服务大厅、公共服务中心等。但经常是“一套班子一个想法”，不断给基层带来更多的改革任务和更大的压力。与此同时，各部门在信息化系统建设上各自为政，普遍重立项建设、轻运行维护和推广应用，突出表现就是政府部门各有一套自己的信息系统，且系统类型复杂、功能重复、标准不一、数据共享难。在改革任务下压和各部门信息化系统泛滥的作用下，考核任务不断被指标化、数量化，基层政府为了应付检查而编造数据、捏造材料，于是便出现了政务APP上“考勤打卡”，基层干部走访“先拍照、找信号”的闹剧。笔者在调研中也发现，某乡镇在2015年8月开展试点工作以来，在硬件方面的财政预算支出有3000多万元。但多数设备使用效率偏低，与基层开展工作的实际需要难以匹配，更多用于完成上级的考核要求，基层干部时有抱怨“数字化改革反倒让大家更累了”。可见，基层“数字政府”改革面临着“重投入、轻运营”“重考核问责、轻激励赋能”的问题，容易加剧精力耗散、资源浪费和基层疲惫等困境。

数字化转型进度与资源的不匹配

近几年，政府数字化转型建设已在全国各地广泛铺开，省级政府层面均给予了高度重视，而许多市县基层却因地区资源保障问题影响了改革进度和质量。一方面，受地区之间技术基础、经济发展状况影响，各地市级政府对于政府数字化基础设施建设的投入力度不同，各地转型进度和发展质量极不均衡。以珠三角地区与广东省粤东西北地区为例，广州和深圳两个超大型城市的政务信息化发展已处于全国前列，珠三角其他地市发展水平也比较高，但粤东西北欠发达地区在信息化基础设施、政务服务平台、部门资源整合共享、数据资源开发利用以及群众信息化意识等方面，与珠三角地区存在较为明显的差距。另一方面，乡镇基层政府普遍在人才、资金方面受到较大制约，虽然省级层面制定了“全省一盘棋”的政策，强调在全省统一框架体系下投入建设相关基础设施，但基层缺少运营和维护的人员与资金，并且数字化工作方式与基层传统工作方式也存在一定的融合难度。

基层政府数字化转型的未来展望

政府治理应直面挑战、把握机遇，加快政府数字化转型进程，建设“数字政府”。这需要各地区根据实际情况先行先试，加强研究和总结，把改革实践上升为理论成果，固化为制度性成果，转化为治理效能，更好地为企业服务、为群众办事。

持续优化政府数据管理体制机制

围绕政府数字化转型和“数字政府”建设的核心目标，打通各部门关键业务流程和环节，建设政府内部跨部门的一体化协同机制和平台。关键要做好以下几点：一是在改革理念上需要强化互联网思维，需要以“统一、整合、集约、共享”的方式，从全局视角系统性谋划政府数字化建设，在体制机制、平台建设、操作路径等方面系统性地推动改革创新。二是在改革推进中需要加强规划引领和高位推动，积极探索系统性、整体性、协同性推进“数字政府”改革建设的可行路径。广东省委省政府在此方面的经验值得借鉴，在组织架构上，由省委书记主持省委深改组会议，将“数字政府”改革建设列为全省全面深化改革的18项重点任务之首；在省级层面上，成立以省长为组长的“数字政府”改革建设领导小组，统一思想认识，形成强大的改革合力。三是在改革落实中要构建标准化的数字服务体系，多渠道提供数字化公共服务，不断升级技术实施准则和数字应用标准指南，将跨政府部门的合作机制以共同的语言、工具和技术体系落到实处。

坚持基层需求导向推进改革任务

政府数字化转型改革需要坚持以基层需求为导向，努力提升数字化转型的“获得感”。面对各地频繁开设的数字化改革试点和试验区与基层管理需求不匹配而造成的应付式问题，需要从以下方面做出调整：一是需要在今后的数字化改革中，牢固树立以人民为中心的发展理念，紧密围绕基层政府治理的实际需求，解决基层政府履职过程中的实际问题。二是需要明确各级各部门在政府数字化转型和数字化运作中的权责关系，优化考核体系、奖惩体系，推动实现资金统筹管理、业务协同开展的新型政府信息化建设管理模式，以“整体政府”形态进一步提升治理效能。三是需要开展政企合作，针对不同民众的个性化需求，以更加灵活的方式提供在线服务，从根本上改善基层数字服务的用户体验。有条件的地区可以借鉴广东省“数字政府”建设的经验，按照“政企合作、管运分离”的模式重构政务信息化建设模式，在管理体制、运行机制、建设运营模式等方面开展创新，构建“统一领导、上下衔接、运作高效、统筹有力、整体推进”的政府数字化改革组织管理体系。

通过资源和政策引导为基层赋能

政府数字化转型和“数字政府”建设当中，需要统筹协调区域间平衡发展问题，通过政策引导为基层吸引资源和培养数字人才。一方面，需要始终坚持“全省一盘棋”的思维，在工作推进过程中结合各地实际发展情况，细化布局，制定不同的发展策略和扶持机制，通过省级统筹的集约化建设，加快推动实现城乡数字化改革发展一体化。对于经济欠发达地市，要按照统一规划，全面应用省公共软硬件基础设施和支撑资源，并重点做好组织工作和业务应用培训。另一方面，需要通过多种方式途径建设基层专业化数字人才队伍。对于政府管理者、执行者在数字项目管理方面专业知识不足的问题，可以通过购买服务的方式，以专业培训课程、经验交流论坛、数字经济博览会和调研学习等多样化途径，引导领导干部学习新知识、补充新技能，为推进政府数字化转型打好基础。针对基层一线单位人才短缺问题，可以通过制定大学生返乡就业扶持计划、对大学生群体给予适当的政策和福利倾斜的方式，补足基层人才短板。在广东调研时发现，一些偏远县乡通过为毕业大学生提供村（社区）公共服务站专职操作员的岗位，有效引导年轻人才返乡，较好满足了基层数字人才的需要。

结语

2020年3月31日，习近平总书记视察杭州城市大脑运营指挥中心时指出，运用大数据、云计算、区块链、人工智能等前沿技术推动城市管理手段、管理模式、管理理念创新，是推动城市治理体系和治理能力现代化的必由之路。对于国家治理中的政府主体而言，同样如此。在抗击新冠肺炎疫情当中，地方涌现出的“健康码”“疫情地图”等数字化创新实践，充分展示出政府数字化转型的可行性和必要性。未来，处于改革“神经末端”的基层政府，更需要逐步建立政府内部跨部门一体化协同机制和平台，坚持以基层需求为导向，加大政策扶持力度，广泛吸引数字资源和数字人才，努力提升人民群众在数字化转型中的“获得感”。

【本文作者为华南理工大学公共管理学院教授，华南理工大学社会治理研究中心主任】

责编：罗 婷 / 李 懿